Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej by Ministry of Foreign Affairs of the Republic of Poland

Ministerstwo Spraw Zagranicznych 2010

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

– 1 –

Autor: prof. dr hab. Jan Barcz

Projekt graficzny serii: Techna Studio www.techna.pl

Zdjęcia na okładce i w tekście: The Audiovisual Library of the European Commission, The Photographic Library of the Council of the European Union

Wyrażone w niniejszej publikacji opinie są poglądami jej autora. Treści prezentowane w publikacji nie są tożsame z oficjalnym stanowiskiem Ministerstwa Spraw Zagranicznych

Publikacja dystrybuowana nieodpłatnie © Ministerstwo Spraw Zagranicznych al. J. Ch. Szucha 23 00-580 Warszawa www.msz.gov.pl www.polskawue.gov.pl Warszawa 2010 ISBN 978-83-62520-00-8

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

2 2. Ewolucja podstaw prawnych Prezydencji i jej powiązań instytucjonalnych _6 1. Uwagi wstępne ____________________________________________

2.1. Prezydencja w postanowieniach traktatów założycielskich Wspólnot ____6 2.2. Od zakończenia okresu przejściowego do Jednolitego Aktu Europejskiego____8 2.3. Prezydencja według Traktatu o Unii Europejskiej (Traktatu z Maastricht) _13 2.4. Prezydencja według Traktatu z Amsterdamu _____________________17 2.5. Rola Prezydencji w toku reform związanych z Traktatem z Nicei _____18

3. U progu reformy formuły sprawowania Prezydencji: propozycje zmian i ich motywy ______________________________________

22 4. Ku obecnemu rozwiązaniu: prace nad traktatem konstytucyjnym __27 5. Ramy instytucjonalne nowej formuły hybrydowej Prezydencji ____30 6. Podstawy prawne nowej formuły hybrydowej Prezydencji________41 7. Funkcje Prezydencji ______________________________________45

7.1. Funkcja zarządzająca _______________________________________46 7.2. Funkcja planistyczna ________________________________________47 7.3. Funkcja mediacyjna_________________________________________49 7.4. Funkcja współpracy z instytucjami unijnymi _____________________50 7.5. Funkcja reprezentacyjna w stosunkach zewnętrznych _____________53 7.6. Pozostałe funkcje __________________________________________55

8. Zakończenie ____________________________________________

– 1 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

1. Uwagi wstępne1 Rotacyjna Prezydencja Rady, tj. sprawowana według ustalonej kolejności przez państwa członkowskie Unii Europejskiej, towarzyszy proceso wi integracji europejskiej od czasu ustanowienia w 1952 r. pierwszej Wspólnoty – Europejskiej Wspólnoty Węgla i Stali. Znalazła ona swoje miejsce w traktatach rzymskich, a w następnych dziesiątkach lat podlegała interesującym i znaczącym zmianom wraz z rozwojem Wspólnot i Unii Europejskiej. Zasadnicza funkcja Prezydencji polega na praktycznym zarządzaniu pracami Rady (do niedawana również Rady Europejskiej) oraz jej organów przygotowawczych, reprezentowaniu Rady w stosunkach z innymi instytucjami unijnymi, reprezentowaniu Unii w stosunkach z państwami trzecimi (tj. nie

będącymi państwami członkowskimi) oraz organizacjami międzynarodowymi, ustalaniu agendy działania Unii. Z praktycznego punktu widzenia zasadnicze zadanie Prezydencji obejmuje doprowadzanie do kompromisu w toku procesu decyzyjnego w coraz liczniejszej grupie państw członkowskich. Istotną reformę rotacyjnej Prezydencji przeprowadził Traktat z Lizbony:

■ z jednej strony ograniczył on zakres przedmioto wy spra wo wania rotacyjnej Prezydencji przez państwa członkowskie w wyniku ustanowienia Przewodniczącego Rady Europejskiej (który przejął przewodniczenie w Radzie Europejskiej) oraz Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa (który

Gmach Justus-Lipsius – siedziba Sekretariatu Generalnego Rady 1

Spis literatury wykorzystanej przy przygotowaniu niniejszej pracy znajduje się na końcu publikacji.

– 2 –

Uwagi wstępne

przejął przewodniczenie w ważnym składzie Rady – w Radzie do Spraw Zagranicznych);

■ z drugiej strony – przy zachowaniu sześciomiesięcznej rotacji państw członkowskich – potwierdził sprawowanie Prezydencji przez grupy obejmujące trzy państwa, a więc łącznie przez osiemnaście miesięcy (Prezydencja grupowa, Team Presidency). Samo pojęcie Prezydencji może wywoływać różnego rodzaju wątpliwości i problemy z formalnego punktu widzenia – sprecyzowania jej miejsca w systemie instytucjonalnym Wspólnot, a następnie Unii. Pojęcie to wymaga również wyjaśnienia terminologicznego. Zacząć należy od sprecyzowania używanej terminologii. W piśmiennictwie w języku polskim w okresie przed przystąpieniem Polski 1 maja 2004 r. do Unii Europejskiej stosowano zamiennie różne terminy na określenie Prezydencji: przede wszystkim – obok „Prezydencji” – również „Urząd Przewodniczącego” i „Przewodnictwo”. Wynikało to z braku autentycznego tekstu traktatów stanowiących UE w języku polskim; możliwe więc było różne tłumaczenie terminów: w języku niemieckim termin Vorsitz im Rat skłaniał do sięgnięcia do polskiego terminu „Przewodnictwo w Radzie”, terminy używane w językach angielskim (Presidency of the Council) i we francuskim (présidence du Conseil) raczej do „Prezydencji

w Radzie”. Pewne dodatkowe zamieszanie wynikało z tego, że termin „przewodniczący” organu czy instytucji (również Rady) w językach niemieckim, angielskim i francuskim (Präsident des Rates, President of the Council, President du Conseil) mógł skłaniać do tłumaczenia go jako „Prezydent Rady”, co nie jest jedno znaczne w języku polskim. Kres tym rozbieżnościom powinny położyć teksty autentyczne traktatów stanowiących UE, które nabrały mocy wiążącej wraz z uzyskaniem przez Polskę członkostwa w Unii. Potwierdzał to jednoznacznie art. 61 Aktu dotyczącego warunków przystąpienia, stanowiącego część traktatu akcesyjnego. W tekście polskim ówczesnego art. 203 w zdaniu drugim TWE mowa jest o „Prezydencji” sprawowanej w Radzie UE przez kolejne państwa członkowskie. Należy od tego odróżnić reprezentanta państwa sprawującego Prezydencję, który jest „przewodniczącym” Rady (ówczesny art. 204 TWE), oraz ujęcie funkcjonalne sprawowania Prezydencji, tj. „przewodniczenie” lub „przewodnictwo” (ówczesny art. 4 TUE dotyczący Rady Europejskiej) różnym składom Rady czy organom pomocniczym. Terminologia ta stosowana jest również konsekwentnie w zmienionych na mocy Traktatu z Lizbony traktatach stanowiących podstawę Unii, tj. w Traktacie o Unii Europejskiej (TUE) i Traktacie o funk-

Teksty w języku polskim: Traktat z Lizbony. Podstawy prawne Unii Europejskiej. Traktat o Unii Europejskiej i Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersje skonsolidowane) wraz z protokołami i deklaracjami. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Ustawy dotyczące członkostwa Polski w UE. Wprowadzenie, wybór i opracowanie J. Barcz, Warszawa 2010 (Instytut Wydawniczy EuroPrawo – wydanie III).

– 3 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

cjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE)2. I tak na przykład art. 16 ust. 9 TUE stwierdza, że „Prezydencję składów Rady, z wyjątkiem Rady do Spraw Zagranicznych, sprawują na zasadzie równej rotacji przedstawiciele Państw Członkowskich w Radzie…”, a stosownie do art. 237 TFUE „Posiedzenia Rady zwołuje jej przewodniczący, z własnej inicjatywy lub na wniosek jednego z członków Rady albo Komisji”. Podsumowując, należy podkreślić, że:

■ termin „Prezydencja” oznacza sprawowanie przez państwo członkowskie przewidzianej w traktatach funkcji w Radzie UE;

■ termin „przewodniczący” oznacza przedstawiciela państwa sprawującego Prezydencję, wykonującego związaną z tym funkcję w Radzie UE;

■ jeśli zaś chodzi o terminy pochodne – „przewodniczenie”, „przewodnictwo” – to Prezydencja może „przewodniczyć” czy sprawować „przewodnictwo”; należy zwrócić uwagę, że termin „przewodnictwo” odnosi się do sprawowania funkcji przewodniczącego w organach przygotowawczych Rady (por. art. 4 decyzji Rady z dnia 1 grudnia 2009 r. ustanawiającej środki wykonawcze do decyzji Rady Europejskiej w sprawie sprawowania prezydencji Rady oraz dotyczącej przewodnictwa w organach przygotowawczych Rady, 2009/908/UE)3. Ściśle rzecz biorąc, z formalnego punktu widzenia poprawne są terminy: „Prezydencja 3

w Radzie” lub „Prezydencja w Radzie UE” (Radzie Europejskiej przewodniczy obecnie odrębny, wybierany przewodniczący). Stosowany często termin „Prezydencja w Unii Europejskiej” ma charakter nieformalny, nie znajduje uzasadnienia w unijnych regulacjach prawnych i – co najważniejsze – nie oddaje istoty Prezydencji w systemie instytucjonalnym UE. Uwaga: – Traktaty stanowiące podstawę UE, począwszy od art. 13 ust. 1 TUE, wyliczającego instytucje Unii, stosują termin „Rada”. W Traktacie z Lizbony zrezygnowano z proponowanej w (odrzuconym) traktacie konstytucyjnym zmiany nazwy na „Radę Ministrów” (art. I-19). – W terminologii unijnej stosowany jest termin „Rada Unii Europejskiej” (Rada UE), począwszy od decyzji Rady z 8 listopada 1993 r. (Dz. Urz. UE 1993 L 281/41) podjętej po wejściu w życie Traktatu o Unii Europejskiej (Traktatu z Maastricht). Wiele problemów powoduje również objaśnienie statusu formalnego Prezydencji w systemie instytucjonalnym UE. Rada była od początku instytucją międzyrządową, w której skład wchodzili przedstawiciele państw członkowskich „szczebla ministerialnego” (obecnie art. 16 ust. 2 TUE). Sprawowanie Prezydencji przez każde z państw członkowskich w Radzie, czyli zarządzanie

Dz. Urz. UE 2009 L 322/28.

– 4 –

Uwagi wstępne

pracami Rady, było traktowane jako formalny wyraz równości państw członkowskich: traktaty powierzały państwom członkowskim (niezależnie od ich wielkości oraz potencjału demograficznego, politycznego i gospodarczego) na określony czas i w ustalonej kolejności sprawowanie Prezydencji w Radzie, czyli zarządzanie jej różnymi składami i jej organami przygotowawczymi. Kompetencje Prezydencji z czasem zostały sprecyzowane w traktatach, aktach prawa pochodnego oraz w praktyce. Wraz z rozwojem Wspólnot Europejskich, a następnie Unii Europejskiej rosło również znaczenie roli Prezydencji. Niemniej Prezydencji nie można kwalifikować ani jako instytucji UE (nigdy nie była wymieniona na liście instytucji), ani jako „organu lub jednostki organizacyjnej” Unii (por. na przykład art. 263 TFUE).

Stopniowo – w imię zachowania ciągłości zarządzania i podniesienia efektywności procesu decyzyjnego – w niektórych dziedzinach powierzano przewodniczenie stałym przewodniczącym: wpierw w organach przygotowawczych Rady (urzędnikom Sekretariatu Generalnego bądź przewodniczącym wybieranym na określony czas), a obecnie – po wejściu w życie Traktatu z Lizbony – również w Radzie Europejskiej (przewodniczącemu Rady Europejskiej) i w Radzie do Spraw Zagranicznych (Wysokiemu Przedstawicielowi Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa). Tym samym Prezydencja sprawowana rotacyjnie przez państwa członkowskie została ograniczona w ważnych dziedzinach UE na rzecz stałych organów unijnych (w pierwszym wypadku wybieranym na określony czas, w drugim nominowanym na określony czas).

Prezydencja ma charakter funkcjonalny – jest sumą powiązanych z funkcją sprawowania Prezydencji kompetencji – i powiązana jest ze statusem państwa jako członka Unii, a tym samym jej instytucji – Rady UE. Jej istota polega na powierzeniu – na mocy traktatów – szczególnych kompetencji na określony czas kolejno każdemu z państw członkowskich wchodzących w skład Rady UE. Wykonuje ono te kompetencje, korzystając z własnych zasobów, i jest wspierane przez organ administracyjny Rady UE – Sekretariat Generalny, we współpracy z instytucjami unijnymi oraz pozostałymi państwami członkowskimi.

– 5 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

2. Ewolucja podstaw prawnych Prezydencji i jej powiązań instytucjonalnych 2.1. Prezydencja w postanowieniach traktatów założycielskich Wspólnot W Traktacie ustanawiającym Europejską Wspólnotę Węgla i Stali, podpisanym w Paryżu 18 kwietnia 1951 r. (wszedł w życie 23 lipca 1952 r.), do Prezydencji odnosił się zwięźle jedynie art. 27 akapit drugi, stwierdzając: „Prezydencję sprawują kolejno członkowie Rady przez okres trzech miesięcy według porządku alfabetycznego Państw Członkowskich”. Traktaty rzymskie, tj. Traktat ustanawiający

Europejską Wspólnotę Gospodarczą i Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej, podpisane 25 marca 1957 r. (weszły w życie 1 stycznia 1958 r.), przejęły tę zwięzłą konstrukcję Prezydencji w ówczesnych artykułach 146 ust. 2 TEWG i 116 ust. 2 TEWEA, przedłużając jedynie okres sprawowania Prezydencji do sześciu miesięcy. Ówczesny art. 146 akapit drugi TEWG stwierdzał: „Prezydencję sprawuje kolejno przez okres sześciu miesięcy każde Państwo Członkowskie reprezentowane w Radzie, według porządku alfabetycznego”. Traktat o ustanowieniu jednej Rady i jednej Komisji Wspólnot (tzw. Traktat o fuzji), pod-

Uroczystość podpisania Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Węgla i Stali,18 kwietnia 1951 r.

– 6 –

Ewolucja podstaw prawnych Prezydencji i jej powiązań instytucjonalnych

pisany 8 kwietnia 1965 r. (wszedł w życie 1 lipca 1967 r.), był istotnym krokiem na drodze do strukturalnego zespolenia trzech ówczesnych Wspólnot (formalnie odrębnych organizacji międzynarodo wych) poprzez ustanowienie wspólnych instytucji – Rady i Komisji. Uprzednio wspólnymi instytucjami były już Trybunał Sprawiedliwości i Parlament Europejski oraz organ doradczy – Komitet Ekonomiczno-Społeczny. W odniesieniu do Prezydencji Traktat o fuzji (TF) – z jednej strony – potwierdził istniejące wcześniej rozwiązania: w art. 2 ustanawiającym wspólną Radę potwierdzał formułę Prezydencji uzgodnioną wcześniej w stosownych artykułach TEWG i TEWEA, stwierdzając (w akapicie drugim): „Prezydencję sprawują kolejno członkowie Rady przez okres sześciu miesięcy, według porządku Państw Członkowskich: Belgia, Niemcy, Francja, Włochy, Luksemburg, Niderlandy”. Było to potwierdzenie alfabetycznej kolejności sprawowania Prezydencji przez kolejne państwa członkowskie. Kontynuację tej formuły potwierdzał art. 31 TF (zawarty w „Postanowieniach ogólnych i końcowych” Traktatu o fuzji), stosownie do którego z chwilą wejścia traktatu w życie Prezydencję we wspólnej Radzie sprawowało państwo członkowskie, które w tym okresie sprawowało Prezydencję na mocy TEWG i TEWEA. Po upływie kadencji tego państwa Prezydencja sprawowana była kolejno według porządku państw członkowskich ustalonego w powoływanym wyżej art. 2 TF.

Z drugiej zaś strony, niezależnie od utrzymania sześciomiesięcznego okresu sprawowania Prezydencji przez każde państwo członkowskie oraz alfabetycznej kolejności, Traktat o fuzji wprowadzał zmiany, które miały istotny wpływ na rolę i efektywność Prezydencji: po pierwsze – ustanawiał on (w art. 4) Komitet Stałych Przedstawicieli Państw Członkowskich (COREPER), którego zadanie miało polegać na przygotowaniu prac Rady i wykonywaniu innych zadań zleconych przez Radę (ówczesny

– 7 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

art. 151 ust. 1 TEWG); po drugie – na mocy art. 5 Rada uzyskała uprawnienie do nadania sobie regulaminu wewnętrznego (ówczesny art. 151 ust. 3 TEWG), w którym można było sprecyzować zadania Prezydencji. Oceniając z perspektywy czasu pierwotne regulacje dotyczące Prezydencji, stwierdzić można, że twórcy traktatów początkowo nie doceniali roli Prezydencji. Traktowali ją raczej – z jednej strony – w kategoriach „techni-cznych”, jako strukturę „zarządzającą” pracami Rady (początkowo rotacje odbywały się co trzy miesiące), z drugiej zaś strony – jako strukturę mającą być wyrazem formalnej zasady równości państw członkowskich: Prezydencja miała być wykonywana samodzielnie przez każde z państw członkowskich, przez określony czas, niezależnie od jego znaczenia politycznego i gospodarczego4. Kolejność sprawowania Prezydencji była od początku ustalona alfabetycznie, stosownie do nazw państw członkowskich w ich własnych językach (tzw. alternat bezwzględny), co wyrażała kolejność wyliczenia w art. 2 TF. Pierwszy okres rozwoju integracji europejskiej nie sprzyjał umocnieniu roli Prezydencji. W tzw. okresie przejściowym, trwającym dwanaście lat (na mocy ówczesnego art. 7 TEWG miał on trwać od 1 stycznia 1958 r. do 31 grudnia 1969 r., faktycznie zakończył

się nieco wcześniej ustanowieniem w połowie 1968 r. unii celnej), zakres działań Rady był stosunkowo ściśle określony, a tym samym Prezydencji pozostawało w zasadzie jedynie sprawne zarządzanie jej obradami. Niemniej po wejściu w życie Traktatu o fuzji zaczęły się kształtować w drodze praktyki funkcje zarządzająca i reprezentacyjna Prezydencji, która była w coraz większym stopniu konfrontowana z nowymi wyzwaniami. Towarzyszyło temu stopniowe umacnianie Sekretariatu Generalnego Rady (który został ustanowiony już w 1952 r.), co w końcu znalazło wyraz w nominowaniu solidnie umocowanego sekretarza generalnego na mocy decyzji Rady 89/81 EWG/Euratom/EWWiS z 26 września 1980 r.5 Uchwalony natomiast dopiero 24 lipca 1979 r. regulamin wewnętrzny Rady6 głównie skodyfikował wcześniej wykształcone w praktyce zasady działania Rady i Prezydencji.

2.2. Od zakończenia okresu przejściowego do Jednolitego Aktu Europejskiego W okresie tym wystąpiło wiele okoliczności, które miały wpływ na umocnienie roli Prezydencji, co z kolei wymagało dostosowania formuły jej działania do nowych zadań:

■ zakończenie okresu przejściowego oznaczało dla Wspólnot przejście do nowej fazy budowania wspólnego rynku oraz okre-

Por. W. Hummer, W. Obwexer, Die „EU-Präsidentschaft“. Entwicklung, Rechtsgrundlagen, Funktionen und Aufgaben sowie künftige Ausgestaltung der „Präsidentschaft“ des Rates der Europäischen Union, Europarecht 1999, Heft 4, s. 414 (tam też ogólny zarys rozwoju podstaw prawnych Prezydencji).

Dz. Urz. WE 1980 L 261/16.

Dz. Urz. WE 1979 L 268/1.

– 8 –

Ewolucja podstaw prawnych Prezydencji i jej powiązań instytucjonalnych

EWP miała inwazja Związku Radzieckiego na Afganistan w grudniu 1979 r.;

■ w omawianym okresie nastąpiło rozszerzenie Wspólnot o no we państwa członkowskie: od 1973 r. członkami Wspólnot stały się Wielka Brytania, Dania i Irlandia, od 1981 r. – Grecja, a od 1986 r. – Hiszpania i Portugalia.

ślania stosunków zewnętrznych w ramach Wspólnej Polityki Handlowej;

■ z drugiej strony kryzys ekonomiczny sprawił, że lata 70. XX wieku przeszły do historii integracji europejskiej jako okres „eurosklerozy”; ponowny impuls do dalszego rozwoju pojawił się dopiero w połowie lat 80. (dopełnienie rynku wewnętrznego);

■ począwszy od spotkania szefów państw lub rządów państw członkowskich Wspólnot w grudniu 1969 r. w Hadze, zaczęła się konkretyzować współpraca w dziedzinie polityki zagranicznej; zaczęła się kształtować (początkowo nieformalnie) Europejska Współpraca Polityczna (EWP), która objęła zarówno regularne spotkania ministrów spraw zagranicznych, jak i – od spotkania szefów państw lub rządów w Paryżu 9 - 10 grudnia 1974 r. – Radę Europejską; ■ istotny wpływ na intensyfikację współpracy państw członkowskich Wspólnot w ramach

Rozwój formalny podstaw prawnych Wspólnot w tym okresie, w tym sprecyzowania nowych zadań Prezydencji, znalazł wyraz w Jednolitym Akcie Europejskim, podpisanym 17 i 28 lutego 1986 r. (wszedł w życie 1 lipca 1987 r.). Jednocześnie był to ważny etap w przygotowaniu do ustanowienia Unii Europejskiej. Umacnianie i ewolucja statusu Prezydencji przebiegała w następujących zasadniczych etapach:

■ Umocnienie współpracy między państwami członkowskimi Wspólnot w dziedzinie polityki zagranicznej rozszerzało stopniowo zadania Prezydencji. Stosownie do tzw. raportu luksemburskiego (z 27 października 1970 r.) ministrów spraw zagranicznych przewodniczenie obradom w ramach tworzącej się Europejskiej Współpracy Politycznej powierzono Prezydencji oraz zobowiązano ją do przedkładania corocznych sprawozdań Parlamentowi Europejskiemu. Z kolei na mocy tzw. raportu kopenhaskiego (z 23 lipca 1973 r.) ustanowiono specjalny system łączności telek-

– 9 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

sowej (COREU), zarządzany przez tzw. korespondentów europejskich umocowanych w ministerstwach spraw zagranicznych państw członkowskich i koordynowany właśnie przez Prezydencję. W 1974 r. ministrowie spraw zagranicznych w ramach „rozmów w Gymnich” ustalili, że Prezydencja będzie prezentowała stanowisko państw członkowskich w dziedzinie EWP w odniesieniu do zaprzyjaźnionych państw trzecich. Jak wspomniano, istotny wpływ na zacieśnienie współpracy w ramach EWP miała inwazja radziecka na Afganistan. W celu umocnienia koordynacji ministrowie spraw zagranicznych

uzgodnili podczas spotkania w Londynie (5 - 6 września 1981 r.) powołanie zespołu trzech dyplomatów, reprezentujących Prezydencję aktualnie sprawowaną, minioną i przyszłą. Formułę tę potwierdzono w tzw. raporcie londyńskim (13 października 1981 r.), dając tym samym początek formacjom „Trojek”.

■ Zakończenie okresu przejściowego przyczyniło się do ustalenia zadań poszczególnych składów Rady, związanych z nimi organów przygotowawczych oraz zwiększyło potrzebę bardziej efektywnej koordynacji ich pracy. Skupieni w Radzie

– 10 –

Ewolucja podstaw prawnych Prezydencji i jej powiązań instytucjonalnych

do Spraw Ogólnych ministrowie spraw zagranicznych uzgodnili podczas spotkania 18-19 października 1975 r. tzw. procedurę La Marlia (od nazwy willi, w której obradowali), mającą umocnić koordynacyjną rolę Rady do Spraw Ogólnych. Stosownie do tej procedury Rada do Spraw Ogólnych miała być przed każdym swoim posiedzeniem informowana o przebiegu prac w pozostałych składach Rady w drodze specjalnej noty Sekretariatu Generalnego; informacje miały służyć lepszemu koordynowaniu prac pozostałych składów Rady (procedura ta została formalnie potwierdzona przez Radę do Spraw Ogólnych podczas spotkania 5 - 6 listopada 1975 r.). Procedura ta przyczyniała się przede wszystkim do podniesienia efektywności pracy Prezydencji; jednocześnie uzgodniono również zacieśnienie współpracy między prezydencjami a stałymi przedstawicielstwami państw członkowskich w Brukseli (na mocy tzw. raportu kopenhaskiego z 1973 r.).

■ Wzrastała również rola Prezydencji w przygotowaniu spotkań Rady Europejskiej (czyli spotkań szefów państw lub rządów państw członkowskich, których formuła została sprecyzowana po spotkaniu w grudniu 1972 r. w Paryżu). Na mocy postanowienia Rady do Spraw Ogólnych z 5 kwietnia 1977 r. Prezydencji powierzono przygotowywanie spotkań Rady Europejskiej – w zależności od przedmiotu spotkania – odpowiednio we współpracy

z Radą do Spraw Ogólnych lub z Komitetem Stałych Przedstawicieli bądź konferencją dyrektorów politycznych w ministerstwach spraw zagranicznych państw członkowskich. Na mocy konkluzji Prezydencji przyjętych przez Radę Europejską 29-30 czerwca 1977 r. w Londynie Prezyden cja zo sta ła z ko lei zo bo wią za na do przygotowywania na spotkania Rady Europejskiej agendy w formie konkluzji i – po ich zaakceptowaniu przez Radę – upubliczniania ich. Prezydencja została także zobowiązana, w „Uroczystej deklaracji w sprawie Unii Europejskiej”, przyjętej przez Radę Europejską w Stuttgarcie 19 czerwca 1983 r., do przedkładania Parlamentowi Europejskiemu co najmniej raz podczas swojej kadencji sprawozdania sumującego wyniki spotkań Rady Europejskiej. Tym samym została wzmocniona funkcja reprezentacyjna Prezydencji.

■ Umacniała się również koordynacja między kolejnymi prezydencjami. Na mocy konkluzji Prezydencji przyjętych przez Radę Europejską 29 - 30 czerwca 1977 r. w Londynie usprawniono reprezentację Wspólnot w państwach trzecich: jeżeli państwo sprawujące Prezydencję nie miało w państwie trzecim swojego przedstawicielstwa dyplomatycznego lub konsularnego, funkcję reprezentowania interesów Wspólnot w tym państwie przejmowało to państwo członkowskie, które miało sprawować kolejną Prezydencję (o ile miało w tym państwie swoje przedstawicielstwo).

– 11 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej ■ Rola Prezydencji umacniała się również w wyniku rozwoju formuły tzw. Trilogu, wprowadzonego na podstawie wspólnego oświadczenia7 Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji z 30 czerwca 1982 r. do procedury budżetowej i polegającego na spotkaniach Przewodniczącego Rady, Parlamentu Europejskiego i Komisji. Ponieważ formuła ta sprawdziła się w praktyce, była ona stopniowo rozszerzana na inne formy współpracy międzyinstytucjonalnej. ■ Zwiększenie liczby państw członkowskich Wspólnot przyczyniło się również do modyfikacji kolejności sprawowania Prezydencji. Co prawda, początkowo – po przystąpieniu Zjednoczonego Królestwa, Danii i Irlandii – utrzymano kolejność alfabetyczną, niemniej przystąpienie Grecji w 1981 r. (a następnie w 1986 r. Hiszpanii i Portugalii) utrzymywało parzystą liczbę państw członkowskich: przy zachowaniu kolejności alfabetycznej każde z państw spra wo wałoby Prezydencję stale albo w pierwszej, albo w drugiej połowie roku. Tymczasem zadania Prezydencji różniły się (w pierwszej połowie roku ustalane były ceny produktów rolnych, w drugiej zamykano budżet), a poza tym Prezydencja w drugiej połowie roku jest skrócona o sierpień, zwyczajowo przypadający na okres urlopowy. Wraz z akcesją Hiszpanii i Portugali po raz pierwszy zmodyfikowano 7

kolejność spra wo wania Prezydencji. Zmiana polegała na tym, że ustalono kolejność w dwóch sześcioletnich okresach: w latach 1986-1991 Prezydencja miała być sprawowana według kolejności alfabetycznej, natomiast w kolejnych sześciu latach (1992-1997) wymieniono grupy państw w ten sposób, że państwa, które miałyby sprawować Prezydencję w pierwszej połowie roku, sprawowały ją w drugiej połowie roku. Pewne modyfikacje wynikały również z okoliczności szczególnych. Przystępując 1 stycznia 1986 r. do Wspólnot, Portugalia musiałaby od razu sprawować Prezydencję, bowiem na nią wska zywał porządek alfabetyczny. Nie czując się gotowa do przejęcia tej funkcji, Portugalia zrezygnowała ze sprawowania Prezydencji, czekając na swe miejsce w kolejce, które przypadło dopiero w pierwszej połowie 1992 r. 1986: Niderlandy – Wielka Brytania 1987: Belgia – Dania 1988: Niemcy – Grecja 1989: Hiszpania – Francja 1990: Irlandia – Włochy 1991: Luksemburg – Niderlandy 1992: Portugalia – Wielka Brytania 1993: Dania – Belgia 1994: Grecja – Niemcy

Dz. Urz. WE 1982 C 194/1.

– 12 –

Ewolucja podstaw prawnych Prezydencji i jej powiązań instytucjonalnych

Jeśli chodzi o wpływ Jednolitego Aktu Europejskiego (JAE) na rolę Prezydencji, to podkreślić przede wszystkim należy, że stworzył on podstawę prawną działania Rady Europejskiej (art. 2 JAE) i Europejskiej Współpracy Politycznej (Tytuł III JAE). Co prawda, EWP zacho wała wówczas autonomię formalną w stosunku do Wspólnot, niemniej powiązanie między Wspólnotami w EWP tworzyła właśnie Prezydencja. Stosownie bowiem do art. 30 ust. 10 a) JAE: „Funkcję przewodniczącego Europejskiej Współpracy Politycznej pełni ta Wysoka Umawiająca się Strona, która sprawuje Prezydencję w Radzie Wspólnot Europejskich”. Jednocześnie art. 30 ust. 10 b) JAE formalizował dotychczasowe uprawnienia Prezydencji, jakie rozwinęły się w praktyce (częściowo na mocy aktów politycznych) w ramach EWP: „Państwo sprawujące Prezydencję jest odpowiedzialne za inicjowanie działań oraz koordyno wanie i reprezento wanie stano wisk Państw Członkowskich w strukturach z państwami trzecimi w odniesieniu do działalności Europejskiej Współpracy Politycznej. Jest ono także odpowiedzialne za zarządzanie Współpracą Polityczną, w szczególności zaś za sporządzanie terminarza spotkań, ich zwoływanie oraz organizację”.

tariatem EWP. Państwo sprawujące Prezydencję przewodniczyło naturalnie również obradom Rady Europejskiej oraz nowo powstałym organom EWP – Komitetowi Politycznemu, Europejskiej Grupie Korespondentów oraz różnym grupom roboczym.

2.3. Prezydencja według Traktatu o Unii Europejskiej (Traktatu z Maastricht) Traktat o Unii Europejskiej (podpisany 7 lutego 1992 r., wszedł w życie 1 listopada 1993 r.), znany jako Traktat z Maastricht, wprowadzał zmiany w odniesieniu do Prezydencji w dwóch obszarach:

■ Pierwsza grupa zmian w odniesieniu do Prezydencji wynikała z istotnej reformy wprowadzonej na mocy Traktatu z Maastricht, tj. z ustanowienia Unii Europejskiej, a w jej ramach trzech filarów: wspólnotowego (I filar) i dwóch filarów międzyrządowych – Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa – WPZiB (II filar – ówczesny

Niezależnie od tego państwu sprawującemu Prezydencję powierzono nadzór nad utworzonym na mocy JAE (art. 30 ust. 10 g) Sekre-

– 13 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

art. J TUE) i współpracy w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych (III filar – ówczesny art. K TUE). W ramach filaru wspólnotowego dotychczas utrwalona rola Prezydencji we Wspólnotach została istotnie wzmocniona poprzez no we kompetencje, wynikające z ustanowienia Unii Gospodarczej i Walutowej. Szczególnie istotne było jednak zwiększenie kompetencji Prezydencji w filarach międzyrządowych: dotychczasowe kompetencje Prezydencji w ramach EWP (formalnie odseparowanej od Wspólnot) zostały włączone w „ramy instytucjonalne” Unii Europejskiej – do WPZiB (II filar). Dodano przy tym istotne uprawnienie Prezydencji w odniesieniu do Parlamentu Europejskiego (ówczesny art. J. 7 akapit pierwszy TUE): Prezydencja została zobowiązana do konsultowania z Parlamentem „podstawowych kierunków” WPZiB oraz zagwarantowania, że stanowisko Parlamentu będzie brane „odpo wiednio” pod uwagę. Niezależnie od tego Prezydencja miała regularnie informować Parlament Europejski o realizacji WPZiB. Również w ramach III filaru Prezydencji przypadła bardzo istotna rola, łącznie z odpowiednimi uprawnieniami w odniesieniu do Parlamentu Europejskiego (ówczesny art. K. 6 akapity pierwszy i drugi TUE).

■ Druga istotna zmiana wprowadzona na mocy TUE (Traktatu z Maastricht) odnosiła się do kolejności sprawowania Prezydencji. Stosownie do zmienionego ówczesnego art. 146 TWE (poprzedni art. 146 TEWG)8: „Prezydencję spra wuje kolejno przez okres sześciu miesięcy każde Państwo Członkowskie reprezentowane w Radzie. Kolejność sprawowania Prezydencji ustalana jest przez Radę stanowiącą jednomyślnie”. Zachowany został więc sześciomiesięczny okres sprawowania Prezydencji przez każde państwo członkowskie, ustalenie kolejności powierzone zostało jednak Radzie UE (czyli odstąpiono od kolejności alfabetycznej). Na podjęcie przez Radę UE stosownej decyzji wpłynęło kolejne rozszerzenie Unii Europejskiej 1 stycznia 1995 r., w ramach którego do Unii przystąpiły Austria, Finlandia i Szwecja (Norwegia, która traktat akcesyjny podpisała, nie ratyfikowała go jednak w wyniku negatywnego referendum 27-28 listopada 1994 r. i do UE ostatecznie nie przystąpiła). W decyzji 95/2/WE, Euratom, EWWiS z 1 stycznia 1995 r.9 Rada UE ustaliła w art. 1 ust. 1 następującą kolejność sprawowania Prezydencji w sekwencjach sześciomiesięcz-

Na mocy Traktatu z Maastricht zmieniona została nazwa Traktatu ustanawiającego Europejską Wspólnotę Gospodarczą na Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską.

Dz. Urz. WE 1995 L 1/220.

– 14 –

Ewolucja podstaw prawnych Prezydencji i jej powiązań instytucjonalnych

nych, przy czym istotne było również to, że art. 1 ust. 2 decyzji z 1 stycznia 1995 r. upoważniał Radę UE do zmiany ustalonej kolejności sprawowania Prezydencji na wniosek zainteresowanego państwa członkowskiego. Rada UE musiała podjąć taką decyzję jednomyślnie. 1995: Francja – Hiszpania 1996: Włochy – Irlandia 1997: Niderlandy – Luksemburg 1998: Wielka Brytania – Austria 1999: Niemcy – Finlandia 2000: Portugalia – Francja 2001: Szwecja – Belgia 2002: Hiszpania – Dania 2003: Grecja – Włochy 2004: Irlandia – Niderlandy 2005: Luksemburg – Wielka Brytania 2006: Austria – Finlandia Odnotować przy tym należy, że wynegocjowana pierwotnie (w toku negocjacji akcesyjnych) kolejność sprawowania prezydencji została ostatecznie zmodyfikowana w wyniku nieprzystąpienia do UE Norwegii. Norwegia miała bo wiem spra wo wać Prezydencję po Austrii. Niezależnie od tego kolejność sprawowania Prezydencji, ustalona 1 stycznia 1995 r., była krytykowana ze względu na nierówne potraktowanie państw członkow-

skich: Niemcy, które sprawowały Prezydencję w drugiej połowie 1994 r., otrzymały ponownie tę możliwość już w pierwszej połowie 1999 r., natomiast w stosunku do innych państw członkowskich okresy między sprawowaniem Prezydencji znacząco się wydłużyły – w przypadku Hiszpanii było to siedem lat, w przypadku Belgii osiem, a w przypadku Danii i Grecji dziewięć.

– 15 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

Wpływ kolejnych rozszerzeń UE na wydłużanie się okresu między poszczególnymi rotacjami w sprawowaniu Prezydencji oceniany był negatywnie. Niemniej, za sprawą Wielkiej Brytanii (sprawującej Prezydencję w pierwszej połowie 1998 r.) oraz przewodniczącego Komisji Europejskiej podkreślono szczególne znaczenie konsekwentnej rotacji w sekwencjach sześciomiesięcznych. Oceniano wówczas, że jedynie taka rotacja może dać nowe impulsy w rozwoju UE. Podejście takie przyczyniło się do odrzucenia pojawiających się koncepcji nakiero wanych na przedłużenie okresu sprawowania Prezydencji bądź na wprowadzenie „Prezydencji grupowej” sprawowanej dłużej10. Przyczyny odejścia od alfabetycznej kolejności sprawowania Prezydencji na rzecz kolejności ustalanej przez Radę UE były istotne i różnorodne. Nieprzypadkowo taka formuła ustalania kolejności została utrzymana.

■ Przede wszystkim chodziło o racjonalne włączenie nowych państw członkowskich w porządek sprawowania Prezydencji, w ten sposób, aby – po pierwsze – miały one czas na przygotowanie się do tej funkcji (przypomnieć tu należy przypadek Portugalii); w procesie rozszerzenia 1995 r. pierwsze nowe państwo członkowskie – Austria – sprawowało Prezydencję po ponad trzech latach członkostwa, w drugiej połowie 1998 r.; po drugie – chodziło 10

o to, aby nowe państwo członkowskie „otoczone” było państwami, które dysponowały już doświadczeniem w sprawowaniu Prezydencji. Ma to niezmiernie istotne znaczenie: na przykład Austria, która po raz pierwszy sprawowała Prezydencję w drugiej połowie 1998 r., porozumiała się z Niemcami, które następowały po niej, że zajmą się one negocjacjami w sprawie kolejnej perspektywy finansowej. Agendę 2000 przyjęto na początku Prezydencji niemieckiej, podczas spotkania Rady Europejskiej w Berlinie 23-24 marca 1999 r.

■ Ważną przyczyną było też nastawienie „małych” państw członkowskich, które oczekiwały wsparcia od państw większych, dysponujących większymi możliwościami. Chodziło również o wsparcie na szczeblu dyplomatycznym w ramach „Trojki”. Uprzednio bardzo rzadko występowały „Trojki”, w których skład nie wchodziliby przedstawiciele największych państw – Niemiec, Francji, Wielkiej Brytanii i Włoch. W sekwencji prezydencji ustalonej 1 stycznia 1995 r. tylko jeden skład „Trojki” (Irlandia, Niderlandy i Luksemburg) nie zawierał „dużego” państwa członkowskiego.

■ Następną istotną okolicznością, którą należało brać pod uwagę przy ustalaniu kolejności sprawowania Prezydencji, było to, że cztery z ówczesnych państw członkow-

Agence Europe z 10 stycznia 1998 r., nr 7135.

– 16 –

Ewolucja podstaw prawnych Prezydencji i jej powiązań instytucjonalnych

skich były państwami wieczyście neutralnymi (Austria) bądź prowadzącymi politykę neutralności (Finlandia, Irlandia i Szwecja). Stąd też sekwencja sprawowania prezydencji musiała być tak skonstruowana, aby takie państwo członkowskie „otoczone” było państwami należącymi do Sojuszu Północnoatlantyckiego, tak aby zwłaszcza w sytuacji kryzysowej Unia miała zagwarantowaną ciągłość działania.

■ Ponadto należało mieć na uwadze, że Traktat z Maastricht – ustanawiając WPZiB – wskazywał jednocześnie na Unię Zachodnioeuropejską (UZE), która traktowana była jako „stanowiąca integralną część rozwoju Unii” (ówczesny art. J. 4 ust. 2 TUE) i miała stanowić ważny element budowy Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony („pomost” do „zasobów” NATO), co zostało skonkretyzowane w art. 17 ust. 3 TUE, wprowadzonym na mocy Traktatu z Amsterdamu. W tym przypadku chodziło raczej o dostosowanie po stronie UZE. Rada UZE wpierw (od 1 lipca 1994 r.) dostosowała okres sprawowania Prezydencji w Radzie UZE do sześciu miesięcy (jak w Radzie UE), a następnie – w 1997 r. – uzgodniono nową kolejność sprawowa nia Prezydencji w Radzie UZE, przy czym należało uwzględnić, że pięciu ówczesnych członków UE miało status obserwatora w UZE. Rozwiązanie znaleziono

następujące: jeżeli w Radzie UE sprawowało Prezydencję państwo członkowskie będące pełnoprawnym członkiem UZE, sprawowało ono również w tym samym czasie Prezydencję w Radzie UZE; w pozostałych przypadkach Prezydencję w Radzie UZE sprawują kolejne państwa członkowskie UZE według kolejności alfabetycznej w języku angielskim. Taka formuła sprawowania Prezydencji w Radzie UZE obowiązuje od początku 1999 r.11

2.4. Prezydencja według Traktatu z Amsterdamu Kolejny traktat rewizyjny – podpisany 2 października 1997 r. Traktat z Amsterdamu (wszedł w życie 1 maja 1999 r.) – wprowadził do Unii Europejskiej stosunkowo istotne zmiany, przede wszystkim „uwspólnotowiając” acquis Schengen (nowy Tytuł IV w TWE). Jeśli chodzi o rolę Prezydencji, to zmiany dotyczyły zwłaszcza II i III filarów UE. W ramach WPZiB (II filaru) pozycja Prezydencji (jej zadania ujęto w ówczesnym art. 18 TUE)12 została umocniona: ■ Prezydencja przejęła odpowiedzialność za realizację wszystkich decyzji podejmowanych w ramach WPZiB (ówczesny art. 18 ust. 2 TUE). Uprzednio – na podstawie art. J. 5 ust. 2 TUE – odpowiadała jedynie za realizację wspólnych działań;

Agence Europe z 20 września 1997 r.

Chodzi o nową numerację artykułów TUE, wprowadzoną na mocy Traktatu z Amsterdamu (art. 12 Traktatu z Amsterdamu).

– 17 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

■ W toku realizacji zadań WPZiB Prezydencję zaczął wspierać sekretarz generalny Rady UE, który objął równocześnie funkcję Wysokiego Przedstawiciela do spraw WPZiB (ówczesny art. 18 ust. 3 TUE);

■ Prezydencji powierzono – na podstawie jednomyślnej decyzji Rady UE – prowadzenie negocjacji (przy współudziale, w miarę potrzeby, Komisji Europejskiej) z państwami trzecimi i organizacjami międzynarodowymi w celu zawarcia umów międzynarodowych w ramach II i III filarów UE (ówczesny art. 24 w powiązaniu z art. 38 TUE);

■ Na zlecenie Prezydencji Wysoki Przedstawiciel do spraw WPZiB podejmował „dialog polityczny ze stronami trzecimi” (ówczesny art. 26 TUE). W ramach III filaru UE (którego nazwa została zmieniona na „Współpracę Policyjną i Sądową

w Sprawach Karnych”) umocnienie roli Prezydencji w stosunku do stanu uprzedniego polegało głównie na wspomnianej już kompetencji do negocjowania umów międzynarodowych.

2.5. Rola Prezydencji w toku reform związanych z Traktatem z Nicei Podpisany 26 lutego 2001 r. Traktat z Nicei (wszedł w życie 1 lutego 2003 r.) ograniczył się w zasadzie do instytucjonalnego przygotowania UE do „dużego” rozszerzenia w latach 2004 i 2007. Głębszą reformę ustrojową Unii przełożono na później. Stąd też reformy Rady UE koncentrowały się na nowym ważeniu głosów w związku z rozszerzeniem UE i sprecyzowaniu formuły podejmowania decyzji większością kwalifikowaną (dodanie fakultatywnego testu demograficznego). Poza tym – z wyjątkiem wprowadzenia procedury mianowania sekretarza generalnego – Wysokiego

– 18 –

Ewolucja podstaw prawnych Prezydencji i jej powiązań instytucjonalnych

Przedstawiciela do spraw WPZiB oraz zastępcy sekretarza generalnego kwalifikowaną większością (nowe brzmienie ówczesnego art. 207 ust. 2 TWE) – nie wprowadzono w tym kontekście innych zmian w TUE i TWE. Niemniej równolegle do prac Konferencji Międzyrządowej 2000 i procedury ratyfikacji Traktatu z Nicei (oraz postępów w negocjacjach akcesyjnych) Rada Europejska przyjęła wiele decyzji usprawniających działanie Rady UE oraz działanie samej Rady Europejskiej. Punktem odniesienia tych reform była konieczność podniesienia efektywności pracy Rady UE i Rady Europejskiej, szczególnie w związku z finalizacją procesu rozszerzenia.

Istotne pierwsze decyzje w tej mierze Rada Europejska podjęła podczas spotkania w Helsinkach (10-11 grudnia 1999 r.); następnie były one dyskuto wane podczas spotkań w Göteborgu (15-16 czerwca 2001 r.) i Barcelonie (15-16 marca 2002 r.). Podsumowaniem tych dyskusji były decyzje podjęte na spotkaniu Rady Europejskiej w Sewilli (21-22 czerwca 2002 r.), a potwierdzone podczas spotkania Rady Europejskiej w Kopenhadze (12-13 grudnia 2002 r.). Podczas spotkania w Helsinkach Rada Europejska podkreśliła konieczność stopniowego wpro wadzania zmian w metodach pracy Rady UE, tak aby „mogła ona sprawnie funk-

Uroczystość podpisania Traktatu z Nicei, 26 lutego 2001 r.

– 19 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

cjonować” w sytuacji zwiększenia się liczby państw członkowskich w wyniku rozszerzenia UE13. Dołączony do Konkluzji aneks III – „Skuteczna Rada w powiększonej Unii. Wytyczne reformy i zalecenia operacyjne” – precyzował główne kierunki reformy Rady UE. W odniesieniu do Prezydencji stwierdzono: „Prezydencja musi zachować ogólną polityczną odpowiedzialność za zarządzanie pracami Rady. Podczas minionych lat zakres jej odpowiedzialności znacznie się zwiększył, a tendencja ta będzie się nasilać wraz z przystępo waniem do Unii kolejnych państw członkowskich. W celu złagodzenia obciążeń, jakie spoczywają na Prezydencji, należy optymalnie wykorzystywać różne możliwości wsparcia, takie jak: następna Prezydencja, „Trojka” czy Sekretariat Generalny. Wzrost liczby członków Rady, wraz ze zwiększającym się zakresem odpowiedzialności Prezydencji, będzie również wymagał większej pomocy dla Rady i Prezydencji ze strony Sekretariatu Generalnego”. W „zaleceniach operacyjnych” odniesiono się natomiast do szczegółowych kwestii działania Rady do Spraw Ogólnych, koordynacji w dziedzinie „stosunków zewnętrznych”, składu Rady UE, legislacyjnej działalności Rady UE, nieformalnych spotkań ministrów państw członkowskich, funkcjonowania COREPER-u, Prezydencji w Radzie UE oraz polityki informacyjnej, organizacji posiedzeń, roli Sekretariatu Generalnego. 13

Zasadnicze decyzje w kwestii usprawnienia pracy Rady UE zapadły – jak wspomniano – podczas spotkania Rady Europejskiej w Sewilli (21-22 czerwca 2002 r.) i objęły również usprawnienie pracy samej Rady Europejskiej. W załączniku II do Konkluzji określono działania dotyczące struktury i funkcjonowania Rady UE, skupiając się na następujących kwestiach: ■ przekształcono Radę do Spraw Ogólnych w Radę do Spraw Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych, przy czym określono tryb jej procedowania w dwóch zasadniczych dziedzinach: przygotowania i monitorowania dla Rady Europejskiej spraw instytucjonalnych, administracyjnych i horyzontalnych (mających wpływ na kilka polityk UE), a także zleconych przez Radę Europejską oraz – z drugiej strony – działalności zewnętrznej UE (WPZiB, handlu zagranicznego oraz współpracy w dziedzinie rozwoju i pomocy humanitarnej);

■ zmniejszono liczbę składów Rady UE z szesnastu do dziewięciu: 1) sprawy ogólne i stosunki zewnętrzne; 2) sprawy gospodarcze i finansowe; 3) sprawiedliwość i sprawy wewnętrzne; 4) zatrudnienie, polityka społeczna, zdrowie i sprawy konsumentów; 5) konkurencyjność (rynek wewnętrzny, przemysł i badania); 6) transport, telekomunikacja i energia; 7) rolnictwo i rybołówstwo; 8) środowisko naturalne; 9) edukacja, młodzież i kultura;

Teksty powoływanych konkluzji w języku polskim w: Spotkania Rady Europejskiej 1993-2002. Wybór dokumentów, Monitor Integracji Europejskiej, UKIE, Warszawa 2002, nr 53 część I i II.

– 20 –

Ewolucja podstaw prawnych Prezydencji i jej powiązań instytucjonalnych

■ sprecyzowano kompetencje Prezydencji, Sekretarza Generalnego Rady – Wysokiego Przedstawiciela do Spraw WPZiB oraz wzmocniono przejrzystość działania Rady UE, szczególnie gdy działa ona w ramach ówczesnej procedury współdecydowania (zakres otwartości pracy Rady UE dla publiczności). Jeśli chodzi o rolę Prezydencji, to szczególnie istotne były cztery kwestie:

■ Ustalono umocnienie współpracy między prezydencjami poprzez wspólne planowanie działań: polegać ono miało na tym, że grupa sześciu państw miała proponować „wieloletni program strategiczny” na nadchodzące trzy lata (działając w porozumieniu z Komisją i zgodnie z zaleceniami Rady do Spraw Ogólnych); plan przyjmowała Rada Europejska. Następnie dwie kolejne prezydencje miały proponować „roczny program operacyjny działalności Rady”, przedkładany Radzie do Spraw Ogólnych. Na tej podstawie przed rozpoczęciem każdej Prezydencji miały być przedkładane „wykazy orientacyjnych planów pracy” poszczególnych składów Rady UE. ■ Sprecyzowano współpracę praktyczną między prezydencjami: w przypadku gdy dossier rozpatrywane podczas danej Prezydencji miało być przedmiotem prac również kolejnej Prezydencji, przedstawiciele państwa sprawującego tę Prezydencję mogli przewodniczyć posiedzeniom sto14

sownych komitetów (innym niż COREPER) i organów przygotowawczych podczas aktualnie sprawowanej Prezydencji.

■ Potwierdzono i sprecyzowano możliwość „przełamania” rotacyjnej Prezydencji, ustalając listę zespołów roboczych, którym przewodniczy przedstawiciel Sekretariatu Generalnego Rady UE.

■ Sprecyzowane zostały również uprawnienia Prezydencji mające zagwarantować sprawny przebieg posiedzeń Rady UE.

Reformy ustalone przez Radę Europejską podczas spotkania w Sewilli zostały – w nieco zmodyfiko wanej formie – potwierdzone w decyzji Rady UE 2006/683/WE, Euratom z 15 września 2006 r. w sprawie przyjęcia Regulaminu wewnętrznego Rady14. Modyfikacja dotyczyła zwłaszcza formuły wspólnego planowania działań kolejnych prezydencji. Zrezygnowano z trzyletniego „wieloletniego programu strategicznego” na rzecz programu działań Rady UE przygotowanego na 18 miesięcy przez trzy kolejne prezydencje półroczne. Program miał być przygotowany „w ścisłej współpracy z Komisją i po odpowiednich konsultacjach” oraz przedłożony co najmniej na miesiąc przed rozpoczęciem okresu objętego programem w celu zatwierdzenia przez Radę do Spraw Ogólnych (ówczesny art. 2 ust. 4 Regulaminu). Na tej podstawie państwa sprawujące kolejne prezydencje przygotowują „orientacyjne wstępne porządki obrad posiedzeń Rady”

Dz. Urz. UE 2006 L 285/47.

– 21 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

(ówczesny art. 2 ust. 5 Regulaminu). Regulamin (w art. 20 ust. 2) określał również ramy współdziałania między sprawowanymi kolejno prezydencjami, nakierowanego na „zapewnienie ciągłości działań Rady”.

3. U progu reformy formuły sprawowania Prezydencji: propozycje zmian i ich motywy Jak już powiedziano, twórcy traktatów ustanawiających Wspólnoty nie przypisywali Prezydencji większej roli we wspólnotowej strukturze instytucjonalnej, widząc w niej – z jednej strony – instrument „technicznego” zarządzania Radą, z drugiej zaś formalny wyraz zasady równości państw członkowskich. Niemniej wraz z rozwojem procesu integracji europejskiej rola Prezydencji rosła. Pojawiały się też propozycje dostosowania formuły jej działania do nowych wyzwań. Należy przypomnieć, że już w latach 70. XX wieku pojawiły się pierwsze propozycje usprawnienia działalności Prezydencji. W raporcie Tindemansa z 1976 r.15 postulowano – w imię zagwarantowania kontynuacji prac Rady – przedłużenie okresu sprawowania Prezydencji do roku. Natomiast w tzw. raporcie trzech mędrców (B. Biesheuvel, E. Dell i R. Marjolin) z 1979 r.16 postulowano ustanowienie stałego stanowiska przewodniczącego Rady Europejskiej oraz umocnienie funkcji kontrolnych Prezydencji w drodze sprecyzowania jej odpowiedzialności za przygotowanie agendy i horyzontalną koordynację działań.

Wyżej przedstawiona analiza ewolucji roli Prezydencji w rozwoju integracji europejskiej pozwala na dość jednoznaczne określenie czynników, jakie wywierały wpływ na propozycje zmodyfikowania formuły sprawowania Prezydencji. Chodzi zwłaszcza o trzy takie okoliczności:

■ Z jednej strony zwiększał się zakres kompetencji Wspólnot, a później Unii Europejskiej: zakończenie okresu przejściowego i budowa wspólnego rynku, a następnie rynku wewnętrznego, ustanowienie UGiW, ustanowienie Unii Europejskiej z filarami międzyrządowymi – wszystko to powodowało gwałtowane zwiększenie wyzwań wpływających na konieczność usprawnienia działania różnych składów Rady i zarządzania nimi oraz odpowiednimi komitetami i organami przygotowawczymi.

■ Z drugiej zaś strony zwiększała się – w toku kolejnych rozszerzeń – liczba państw członkowskich: z sześciu państw założycielskich podwoiła się ona w połowie lat 80., a wraz z ostatnim rozszerzeniem osiągnęła liczbę 27, a więc wzrosła ponadczterokrotnie. O ile przyjęcie nowych państw w latach 70. i 80. skutkowało raczej „problemami technicznymi” (zmianą kolejności sprawowania Prezydencji), to rozszerzenie UE w 1995 r. (UE osiągnęła wtedy liczbę 15 państw członkowskich) wywołało ożywioną dyskusją nad usprawnieniem formuły Prezydencji, natomiast perspektywa finalizacji „dużego” rozszerzenia

Report on European Union, Bulletin of the European Communities, 1976, No Supplement 1, s. 11-35.

Report on the European Institutions, presented by the Committee of Three to the European Council (October 1979).

– 22 –

U progu reformy formuły sprawowania Prezydencji: propozycje zmian i ich motywy

w latach 2004-2007, które łącznie objęło 12 państw, skłaniała nawet do wizji katastroficznych, zakładających, że przy utrzymaniu ówczesnej formuły zarządzania Unią może grozić jej nawet paraliż organizacyjny17.

■ Bardzo istotną okolicznością, która przyniosła umocnienie roli Prezydencji, stało się wzmocnienie współpracy państw członkowskich w dziedzinie polityki zagranicznej i stosunków zewnętrznych Wspólnot, a następnie Unii, ustanowienie EWP, z czasem WPZiB. Wraz z tą okolicznością pojawiły się również istotne wyzwania koncepcyjne, bowiem właśnie w tej dziedzinie występowała szczególna potrzeba spójności i kontynuacji działania Unii. Nieprzypadkowo więc stosunkowo wcześnie (na mocy Traktatu z Amsterdamu) rotacyjna formuła Prezydencji została w tym zakresie ograniczona poprzez ustanowienie Wysokiego Przedstawiciela do spraw WPZiB, a następnie – na mocy Traktatu z Lizbony – Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa (oraz przewodniczącego Rady Europejskiej). Niezależnie od ewolucji formuły Prezydencji rotacyjnej pod wpływem powyższych okoliczności narastała krytyka takiej formuły sprawowania Prezydencji. Koncentrowała się ona na następujących kwestiach:18 – za zasadniczą słabość rotacyjnej formuły

uważano krótki okres jej sprawowania, co skutkuje brakiem kontynuacji w procesie decyzyjnym oraz w spełnianiu funkcji reprezentacyjnej; jednocześnie państwo sprawujące Prezydencję – kierując się własnymi interesami – „przeładowuje” agendę i podejmuje zbyt dużo inicjatyw, co w konsekwencji pro wadzi do dezorientacji w procesie decyzyjnym; – z drugiej strony konsekwencją rotacji wraz ze wzrostem liczby państw członkowskich stawały się coraz dłuższe okresy między sprawowaniem Prezydencji, sięgające czternastu lat, czego następstwem jest utrata przez państwa członkowskie „pamięci instytucjonalnej” oraz doświadczenia w sprawowaniu Prezydencji; – konsekwencją zwiększenia się liczby państw członkowskich było również to, że zarządzanie procesem decyzyjnym w tak licznym gronie staje się coraz trudniejsze, a rotacyjna Prezydencja ma coraz większe trudności w spełnianiu funkcji moderatora i doprowadzaniu do osiągnięcia kompromisu; – ta ostatnia okoliczność zaczęła nabierać szczególnego znaczenia wraz ze wzrostem liczby dziedzin w traktatach, w których Rada decyduje większością kwalifikowaną, a tym samym funkcja mediacyjna Prezydencji nabiera szczególnego znaczenia;

Raport Jürgena Trumpfa i Jeana-Claude’a Pirisa (wysokich urzędników w Sekretariacie Generalnym Rady UE): Operation of the Council within Enlarged Union in Prospect, Trumpf-Piris Report, Bruxells 1999.

Oceny krytyczne zestawia: S. Seeger, Rotation in the Coucil – Bringing Citizens Closer tot he EU?, Bertelsmann Group for Policy Research. C. A. P. Policy Analysis, October 2007, No. 6., s. 6 i nast.

– 23 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

– w końcu podkreślano, że państwo sprawujące Prezydencję ma tendencję do kierowania się raczej własnymi interesami narodowymi, a nie interesami wspólnymi i dążeniem do rozwiązania problemu oraz osiągnięcia decyzji w interesie ogółu. Należy jednak podkreślić, że krytyka taka wcale nie była po wszechna. Zwracano zwłaszcza uwagę na to, że: – ryzyko zdominowania Prezydencji przez interesy narodowe jest minimalne, bowiem każde państwo członkowskie „rotacyjnie” sprawuje Prezydencję, działając przede wszystkim w długich okresach między własnymi prezydencjami; na straży zasady neutralności Prezydencji stoi również z pewnością zasada wzajemności; – rotacyjna Prezydencja ma wpływ na różnorodność problemów, jakie zostają objęte agendą UE, a przecież siłą napędową Unii jest różnorodność i pluralizm; pod uwagę muszą być brane zróżnicowane interesy i tradycje państw członkowskich; – rotacyjna Prezydencja, wyrażająca międzyrządowość i równość państw członkowskich, ma też do odegrania szczególną rolę w zapewnieniu Unii legitymacji demokratycznej, zwłaszcza jest ważnym czynnikiem zbliżenia do Unii obywateli państw członkowskich; sprawowanie Prezydencji wpływa w danym państwie na wzrost świadomości europejskiej, docenienie i większe zrozumienie roli własnego państwa w UE.

Zwracano zwłaszcza uwagę na stanowcze opowiadanie się małych państw członkowskich za zachowaniem rotacyjnej Prezydencji. Widzą one bowiem w tej formule gwarancję zasady równości oraz możliwość wpływania na proces decyzyjny, a przede wszystkim środek umacniania metody unijnej (uprzednio wspólnotowej). Wbrew bowiem obiegowym opiniom, mająca międzyrządowy charakter Prezydencja rotacyjna z czasem zaczęła skutecznie realizować zadania ponadnarodo we: wpływ na to mają zarówno zasada neutralności Prezydencji (czyli nakaz wstrzemięźliwego podejścia do forsowania własnych interesów i projektów oraz skoncentro wania się na realizacji zadań wspólnych), jak i zwiększanie liczby dziedzin, w których decyzje podejmo wane są w Ra dzie więk szo ścią kwa li fi ko wa ną, a więc w których konieczne jest wypracowanie poro zumienia (w tym procesie Prezydencja musi odgrywać „wspólną” rolę moderatora). W tym kontekście interesująca jest również ewolucja Sekretariatu Generalnego Rady UE i COREPER-u, wykazująca coraz większe znaczenie kryterium ponadnarodowego w ich pracy. Koncepcje usprawnienia zarządzania Radą UE i modyfikacji formuły sprawowania Prezydencji (prezentowane przez państwa członkowskie, ich polityków, przedstawicieli instytucji unijnych, ośrodki naukowe i osoby prywatne) koncentrowały się na następujących zasadniczych problemach:

– 24 –

U progu reformy formuły sprawowania Prezydencji: propozycje zmian i ich motywy

– kolejności sprawowania Prezydencji, – okresie sprawowania Prezydencji, – składzie Prezydencji, – ograniczeniu Prezydencji rotacyjnej na rzecz sprawowania Prezydencji przez stałe organy lub stałych przewodniczących. (1) Kolejność sprawowania Prezydencji: przyjęcie początkowo alfabetycznej kolejności sprawowania Prezydencji odpowiadało sprowadzeniu jej roli do „technicznego zarządzania” Radą. Wraz ze wzrostem liczby państw członkowskich i zwiększeniem się kompetencji Wspólnot, a następnie Unii zmodyfikowano tę formułę, powierzając Radzie UE decyzję ustalenia kolejności sprawowania Prezydencji. Czynniki mające wpływ na ustalenie kolejności określone zostały po części w drodze praktyki, po części zostały sformalizowane. Wyrazem tego są regulacje obecne, nakazujące, aby kolejność państw sprawujących Prezydencję (z uwzględnieniem formuły Prezydencji grupowej) ustalana była „na zasadzie równej rotacji między państwami członkowskimi, przy uwzględnieniu ich różnorodności i równowagi geograficznej w ramach Unii”19. 19

Rozwój taki nie budził większych kontrowersji, które koncentrowały się raczej na okresach sprawowania Prezydencji, składzie Prezydencji oraz ograniczeniu rotacyjnego sprawowania Prezydencji. (2) Okres sprawowania Prezydencji: problem ten wywoływał poważne kontrowersje, przy czym nie chodzi tu o przedłużenie okresu sprawowania Prezydencji z trzech do sześciu miesięcy wraz z wejściem w życie traktatów rzymskich (co miało wówczas raczej „techniczny” charakter), lecz o kwestię zachowania spójności i kontynuacji procesu decyzyjnego. Ścierały się w tym kontekście co najmniej trzy koncepcje. Wyrażona już w raporcie Tindemansa z 1976 r. koncepcja przedłużenia

Art. 1 ust. 1 zdanie drugie decyzji Rady Europejskiej z dnia 1 grudnia 2009 r. w sprawie sprawowania prezydencji Rady (2009/881/UE), Dz. Urz. UE 2009 L 315/50. Także: art. 1 ust. 4 zdanie drugie Regulaminu wewnętrznego Rady UE, przyjętego 1 grudnia 2009 r., Dz. Urz. UE 2009 L 325/35.

– 25 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

okresu sprawowania Prezydencji do roku, podtrzymana została w poło wie lat 90. w ocenie tzw. Europejskiej Komisji Strukturalnej (powołanej przez Fundację Bertelsmanna), która postulowała co najmniej roczny okres sprawowania Prezydencji, a w skrajnym przypadku proponowano przedłużenie sprawowania Prezydencji do kilku lat (tak sugerował ówczesny francuski minister do spraw europejskich A. Lamassoure)20. Z drugiej strony zwracano uwagę, że przedłużenie sprawowania Prezydencji będzie jedynie ograniczonym jej usprawnieniem (głównie w relacjach zewnętrznych UE), kosztem poważnego zakłócenia ciągłości i „pamięci instytucjonalnej” w wyniku radykalnego przedłużenia (do kilkunastu lat) okresów między sprawowaniem Prezydencji przez poszczególne państwa21. Pośrednią propozycję przedłożył w 1995 r. ówczesny prezydent Francji Jacques Chirac: zakładała ona przedłużenie sprawowania Prezydencji przy jednoczesnym wsparciu państwa sprawującego Prezydencję przez dwa „otaczające” państwa22 (czyli rodzaj „Prezydencji grupowej”). (3) Skład Prezydencji: początkowo większość propozycji koncentrowała się wokół formuły „Trojki”, która znalazła powszechne uznanie. Najbardziej „skromna” propozycja, wychodząca naprzeciw rysującej się od połowy lat 90. praktyce, postulowała, aby w skład każdej „Trojki” wchodziło „duże” państwo 20 21

członkowskie. Dalej szły propozycje, aby w ramach „Trojki” ówczesne dziedziny II i III filarów UE były „na stałe” przydzielone określonym państwom. U podłoża takiej propozycji tkwiła ocena, iż w ramach filaru wspólnotowego (ówczesny I filar UE) możliwa jest sześciomiesięczna rotacja, bowiem ciągłość procesu decyzyjnego zapewnia Komisja Europejska, natomiast w obu filarach międzyrządowych pożądana byłaby ciągłość decyzyjna, którą można byłoby zapewnić poprzez stałe sprawowanie Prezydencji przez przedstawiciela jednego państwa przez okres trwania „Trojki”. Z formuły „Trojki” zaczęła się stopniowo wywodzić koncepcja „Prezydencji grupowej” (Team-Presidency). Początkowe propozycje szły w różnych kierunkach. Przedstawiciele państw „dużych” postulowali, aby w ramach „Prezydencji grupo wej” należące do grupy „duże” państwo sprawowało Prezydencję w Radzie Europejskiej oraz w tych składach Rady UE, które odpowiadały za stosunki zewnętrzne UE (takie koncepcje pojawiły się we Francji). Wysuwano również propozycje „Prezydencji grupowej” sprawowanej przez regionalne grupy państw – na przykład skandynawską, iberyjską czy też Prezydencję państw Beneluksu. Pewnym wariantem takich koncepcji była propozycja podziału Unii na grupy państw o określonym, łącznym potencjale demograficznym (na przykład łącznie 100 milio-

Agence Europe z 1 lutego 1995 r., nr 6410, s. 2. Tak Justus Lipsius (pod tym pseudonimem występował Jean-Claude Piris, dyrektor generalny Służb Prawnych Rady UE), The 1996 Intergovernmental Conference, European Law Journal, 1995, nr 3. Agence Europe z 23 marca 1995 r., nr 6446, s. 2a.

– 26 –

Ku obecnemu rozwiązaniu: prace nad traktatem konstytucyjnym

nów ludności); grupy takie – ukształtowane według kryteriów geograficznych (grupa północna, południowa, wschodnia, zachodnia) – sprawowałyby Prezydencję przez co najmniej rok, przy zagwarantowanej co kilka lat rotacji. (4) Ograniczenie Prezydencji rotacyjnej na rzecz sprawowania Prezydencji przez stałe organy lub stałych przewodniczących: propozycje zagwarantowania ciągłości w zarządzaniu Radą poprzez ograniczenie bądź w ogóle wyłączenie rotacyjnej Prezydencji pojawiły się również stosunkowo wcześnie. Już w tzw. raporcie trzech mędrców z 1979 r. postulowano ustanowienie stałego stanowiska przewodniczącego Rady Europejskiej. Ograniczenie takie wystąpiło w pewnej mierze również w praktyce w wyniku powierzenia przewodniczenia niektórym grupom roboczym przedstawicielom Sekretariatu Generalnego Rady UE. Propozycje idące w tym kierunku zostały następnie sprecyzowane m.in. w raporcie Hermana z 1994 r., w którym postulowano, aby przewodniczący Rady wybierany był większością 5/6 przez państwa członkowskie na rok, z możliwością przedłużenia kadencji do lat trzech23. Ze strony natomiast instytucji proponowano, aby Rada Europejska i Rada do Spraw Ogólnych wybierały sobie przewodniczącego na dłuższy okres. Również w ówczesnym II filarze (WPZiB) Prezydencja

miałaby mieć charakter trwały. W tych ramach mieści się również propozycja przedłożona w 1995 r. przez ówczesnego prezydenta Francji Jacques’a Chiraca, nakierowana na ustanowienie urzędu prezydenta Unii Europejskiej, wybieranego na trzy lata, który miałby pełnić przede wszystkich funkcje reprezentacyjne w relacjach zewnętrznych Unii24. W podobnym kierunku szły propozycje różnych gremiów pracujących nad projektami swoistej „konstytucji” dla Unii Europejskiej. Generalnie pod koniec lat 90. – w obliczu zbliżającego się „dużego” rozszerzenia UE – zaczęła dominować tendencja do zagwarantowania ciągłości w zarządzaniu określonymi obszarami UE (zwłaszcza WPZiB), przy czym podkreślano również rolę Prezydencji sprawowanej przez państwa członkowskie, zwłaszcza jej funkcję mediacyjną i nadawania Unii ukierunkowania politycznego (impulsy polityczne)25.

4. Ku obecnemu rozwiązaniu: prace nad traktatem konstytucyjnym Obecny status Prezydencji wywodzi się z prac Konwentu UE (2002-2003), Konferencji Międzyrządowej (2003-2004) oraz z postanowień traktatu konstytucyjnego (Traktatu ustanawiającego Konstytucję dla Europy), podpisanego 29 października 2004 r. (który ostatecznie nie

Raport Fernanda Hermana dla Parlamentu Europejskiego w sprawie konstytucji dla Unii Europejskiej (przedłożony 9 lutego 1994 r.), Dz. Urz. WE 1994 C 61/156.

Agence Europe z 23 marca 1995 r., nr 6446, s. 2.

Por. rezolucja Parlamentu Europejskiego z 11 lutego 1999 r. w sprawie procesu decyzyjnego w Radzie w rozszerzonej Europie, Dz. Urz. WE 1999 C 150/353.

– 27 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

Uroczystość podpisania traktatu konstytucyjnego, 29 października 2004 r.

wszedł w życie). Mimo bardzo zwięzłego i „otwartego” potraktowania tego problemu w Deklaracji w sprawie przyszłości Unii Europejskiej z Laeken (przyjętej podczas spotkania Rady Europejskiej 14-15 grudnia 2001 r.), w której zadano jedynie pytanie „Co z sześciomiesięczną rotacją Prezydencji w Unii?”, w toku dyskusji wyraźnie dominowała tendencja do ograniczenia Prezydencji rotacyjnej i powierzenia zarządzania niektórymi dziedzinami organom „trwałym” (wybieranym na dłuższe okresy). Z drugiej strony nie kwestionowano w debacie, co do zasady, niezbędności udziału państw w sprawowaniu Prezydencji,

zwracano się jednak coraz wyraźniej w kierunku „Prezydencji grupowej”. Niemniej podczas obrad Konwentu samej formule Prezydencji nie poświęcono zbyt wiele uwagi, koncentrując się na propozycji ustanowienia stałego przewodniczącego Rady Europejskiej i „ministra spraw zagranicznych Unii”, który miałby przewodniczyć Radzie do Spraw Zagranicznych. Propozycje te traktowano jako panaceum na wszelkie problemy, głównie za sprawą przewodniczącego Konwentu, byłego prezydenta Francji Valery’ego Giscarda d’Estaing. Kierunek rozwiązań przesądziła wspólna propozycja francusko-niemiecka z 16 stycznia 2003 r.

– 28 –

Ku obecnemu rozwiązaniu: prace nad traktatem konstytucyjnym

(ówczesnych kanclerza RFN Gerharda Schrödera i prezydenta Francji Jacques’a Chiraca). Postulowała ona powołanie urzędu przewodniczącego Rady Europejskiej oraz urzędu ministra spraw zagranicznych Unii, który miałby jednocześnie być wiceprzewodniczącym Komisji Europejskiej, jak również umocnienie pozycji przewodniczącego Komisji Europejskiej poprzez jego wybór przez Parlament Europejski. Samej formule Prezydencji poświęcono niewiele uwagi, podtrzymując w zasadzie – w stosunku do pozostałych składów Rady UE – rysującą się w praktyce 18-miesięczną „Prezydencję grupową” (Team Presidency). Uzgodnione rozwiązanie miało jednoznacznie hybrydowy charakter (hybryd nature), łącząc podejście funkcjonalne w dziedzinach, w których kontynuację zarządzania Radą uważano za szczególnie istotną i w których wprowadzono stałe przewodniczenie (w Radzie Europejskiej przez jej przewodniczącego oraz w Radzie do Spraw Zagranicznych przez „ministra spraw zagranicznych Unii”) z podejściem narodowym (w dziedzinach, które uważano za mniej istotne z punktu widzenia kontynuacji procesu decyzyjnego), nakierowanym na zagwarantowanie państwom członkowskim sprawowania Prezydencji, przy czym ograniczono je do pozostałych składów Rady i potwierdzono formułę „Prezydencji grupowej”.

Przyjęty podczas spotkania Rady Europejskiej 21-23 czerwca 2007 r. (na zakończenie Prezydencji niemieckiej) Mandat dla Konferen cji Mię dzy rzą do we j26 przej mo wał co do zasady pakiet instytucjonalny uzgodniony w traktacie konstytucyjnym, przeprowadzając głównie jego „dekonstytucjonalizację”. W interesującym nas zakresie nie przewidywano żadnych zmian, zalecając utrzymanie ustaleń dotyczących stałego przewodniczącego Rady Europejskiej, stałego ministra spraw zagranicznych Unii (zalecając jedynie zmianę na zwy na Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa), umocnienie po zycji przewodniczącego Komisji Europejskiej (poprzez jego wybór przez Parlament Europejski) oraz „zmian w systemie sześciomiesięcznych prezydencji, z możliwością jego modyfikacji”27. Podczas krótkiej Konferencji Międzyrządowej 2007, w wyniku której ustalono ostateczny tekst Traktatu z Lizbony (podpisanego 13 grudnia 2007 r.)28, do sprawy formuły Prezydencji już nie powracano. W tym kontekście zasadna jest uwaga, że w stosunku do rozwiązań proponowanych w traktacie konstytucyjnym zmieniono na mocy Traktatu z Lizbony – w ramach rozwiązań instytucjonalnych dotyczących sprawowania Prezydencji – jedynie nazwę „Ministra Spraw Zagranicznych Unii”

Załącznik I do Konkluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej 21-23 czerwca 2007 r., dokument nr 11177/07.

Punkt 13 Załącznika I do Konkluzji Prezydencji przyjętych podczas spotkania Rady Europejskiej 21-23 czerwca 2007 r., dokument nr 11177/07.

Dz. Urz. UE 2007 C 306/1.

– 29 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

na „Wysokiego Przedsta wiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa”.

5. Ramy instytucjonalne nowej formuły hybrydowej Prezydencji Z formalnego punktu widzenia dla statusu Prezydencji najistotniejsze znaczenie ma reforma ustrojowa wprowadzona na mocy Traktatu z Lizbony, polegająca na przekształceniu Unii Europejskiej w jednolitą organizację międzynarodową. Status prawny nowej Unii objaśnia art. 47 TUE, w myśl którego „Unia ma osobowość prawną”, oraz akapit trzeci art. 1 TUE, w którym stwierdzono, że „Unia zastępuje Wspólnotę Europejską i jest

jej następcą prawnym”. Oznacza to, iż zlikwidowano uprzednią strukturę filarową, a Unia Europejska została przekształcona w organizację międzynarodową rządzoną dotychczasowym reżimem wspólnotowym. Ma to istotny wpływ również na ujednolicenie statusu Prezydencji, która uprzednio działała w różnych porządkach prawnych – wspólnotowym i międzyrządowym. Obecnie działa ona w porządku analogicznym do uprzedniego, wspólnotowego, co powinno umocnić efektywność jej działania, przede wszystkim w wyniku nowych relacji z instytucjami unijnymi. Nie zmienia tego zastrzeżenie, iż WPZiB „podlega szczególnym zasadom i procedurom” (art. 24 ust. 1 TUE), bowiem instytucje unijne działają w ramach tej

Uroczystość podpisania Traktatu z Lizbony, 13 grudnia 2007 r.

– 30 –

Ramy instytucjonalne nowej formuły hybrydowej Prezydencji

polityki jako instytucje organizacji międzynarodowej – Unii, z pewnymi jedynie ograniczeniami (rolę Prezydencji w tej dziedzinie ogranicza natomiast ustanowienie Wysokiego Przedstawiciela). Spójności działania Prezydencji nie powinna zakłócić również okoliczność, że nowa Unia Europejska nie objęła formalnie Euratomu, który pozostał odrębną organizacją międzynarodową – Wspólnotą. Niemniej między Euratomem a nową Unią zachodzą takie same powiązania strukturalne, jakie uprzednio występowały między Euratomem a Wspólnotą Europejską29.

Natomiast jeśli chodzi o „ramy instytucjonalne” dla nowej formuły Prezydencji ustanowione na mocy Traktatu z Lizbony, to są one (niezależnie od omówionej wyżej fundamentalnej reformy ustrojowej) bardzo istotne. Dotyczą one bowiem reformy głównych instytucji – partnerów Prezydencji i są nakierowane (o czym była już mowa) przede wszystkim na ograniczenie rotacyjnej Prezydencji w dziedzinach działania Unii o zasadniczym znaczeniu. Wska zać należy przede wszystkim na reformy następujących instytucji:

Unia Europejska jednolita organizacja międzynarodowa Przewodniczący Rady Europejskiej

Przewodniczący Komisji Przewodniczący PE

Prezydencja

Sekretarz generalny Inne ograniczenia rotacyjnej Prezydencji

Wysoki Przedstawiciel do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa

Por. również deklarację nr 54 (zamieszczona w Akcie końcowym Konferencji Międzyrządowej 2007), w której grupa państw członkowskich złożyła wniosek w sprawie zwołania Konferencji Międzyrządowej, która zajęłaby się statusem Euratomu.

– 31 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej ■ Rada Europej ska: pod kre ślić trze ba dwie zasadnicze reformy: po pierwsze, Radzie Europejskiej nadano status instytucji Unii (art. 13 ust. 1 TUE) oraz, po drugie, jej przewodniczenie powierzono przewodniczącemu Rady Europejskiej, wybieranemu przez nią większością kwalifikowaną na dwa i pół roku, przy czym jego mandat może być jednokrotnie odnowiony (art. 15 ust. 5 i 6 TUE); ■ Rada UE: najistotniejsza reforma dotyczy no wej formuły podejmo wania decyzji większością kwalifikowaną oraz zwiększenia liczby dziedzin, w których ta formuła obowiązuje; w dziedzinach objętych taką procedurą rola Prezydencji jest szczególna w związku z koniecznością wypracowania rozwiązań kompromisowych. Jeśli chodzi natomiast o reformy stricte instytucjonalne, to szczególne znaczenie dla statusu Prezydencji (poza potwierdzeniem formuły 18-miesięcznej Prezydencji zbioro wej trzech państw – art. 16 ust. 9 TUE w po wiązaniu z art. 236 TFUE) ma ustanowienie Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa i powierzenie mu przewodniczenia Radzie do Spraw Zagranicznych (pozostałym składom Rady UE przewodniczy Prezydencja) – art. 16 ust. 9 TUE. Istotne jest również

ustalenie w TUE dwóch stałych składów Rady UE – Rady do Spraw Zagranicznych i Rady do Spraw Ogólnych (art. 16 ust. 6 TUE); pozostałe składy Rady UE ustala Rada Europejska, podejmując decyzję większością kwalifikowaną (art. 236 lit. a/ TFUE). Składy Rady UE: Dwa stałe składy określone w art. 16 ust. 6 TUE: 1) Rada do Spraw Ogólnych 2) Rada do Spraw Zagranicznych Składy ustalone przez Radę do Spraw Ogólnych decyzją z 1 grudnia 2009 r.30: 3) Sprawy Gospodarcze i Finansowe (w tym budżet) 4) Wymiar Sprawiedliwości i Sprawy Wewnętrzne (w tym ochrona ludności) 5) Zatrudnienie, Polityka Społeczna, Zdrowie i Ochrona konsumentów 6) Konkurencyjność (Rynek Wewnętrzny, Przemysł, Badania, w tym turystyka) 7) Transport, Telekomunikacja i Energia 8) Rolnictwo i Rybołówstwo 9) Środowisko 10) Edukacja, Młodzież i Kultura (w tym sprawy audiowizualne)

■ Komisja Europejska: z punktu widzenia sprawowania Prezydencji najistotniejsze są dwie okoliczności: po pierwsze – umocnienie pozycji przewodniczącego Komisji

Por. decyzja Rady do Spraw Ogólnych z dnia 1 grudnia 2009 r. ustanawiająca wykaz składów Rady uzupełniający składy, o których mowa w art. 16 ust. 6 akapity drugi i trzeci TUE (2009/878/UE), Dz. Urz. UE 2009 L 315/46. Również: załącznik I do Regulaminu wewnętrznego Rady UE, przyjętego 1 grudnia 2009 r. decyzją Rady (2009/937/UE), Dz. Urz. UE 2009 L326/35.

– 32 –

Ramy instytucjonalne nowej formuły hybrydowej Prezydencji

zydencją: i tak m.in. przewodniczącym Komitetu Politycznego i Bezpieczeństwa jest przedsta wiciel Wysokiego Przedstawiciela [art. 2 akapit drugi decyzji Rady Europejskiej z dnia 1 grudnia 2009 r. w sprawie sprawowania prezydencji Rady (2009/881/UE)], Eurogrupie przewodniczy przewodniczący wybierany większością głosów na dwa i pół roku przez ministrów państw członkowskich, których walutą jest euro (art. 2 Protokołu nr 14 w sprawie Eurogrupy), niektórym organom przygotowawczym przewodniczą urzędnicy Sekretariatu Generalnego Rady bądź wybierani na określony czas przewodniczący [decyzja Rady z dnia 1 grudnia 2009 r. ustanawiająca środki wykonawcze do decyzji Rady Europejskiej w sprawie sprawowania Prezydencji Rady oraz dotycząca przewodnictwa w organach przygotowawczych Rady (2009/908/UE)].

w wyniku wybierania go przez Parlament Europejski (art. 17 ust. 7 TUE); po drugie – włączenie do składu Komisji Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa jako jednego z jej wiceprzewodniczących (art. 17 ust. 4 i 5 TUE); ma on „czuwać nad spójnością działań zewnętrznych Unii” i przejąć w ramach Komisji obowiązki „w dziedzinie stosunków zewnętrznych i koordynację innych aspektów działań zewnętrznych Unii” (art. 18 ust. 7 TUE).

■ Niezależnie od wskazanych wyżej reform instytucji, na status Prezydencji bezpośredni wpływ mają:

– ustanowienie urzędu Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicznych i Bezpieczeństwa (art. 18 TUE) i podporządkowanej mu Europejskiej Służby Działań Zewnętrznych (ESDZ); – usamodzielnienie się urzędu Sekretarza Generalnego kierującego Sekretariatem Generalnym Rady UE (po oddzieleniu tej funkcji od Wysokiego Przedstawiciela do Spraw WPZiB) – art. 240 ust. 2 TFUE oraz art. 23 Regulaminu wewnętrznego Rady UE; – powierzenie przewodniczenia (po części potwierdzenie istniejącej praktyki w tej mierze) niektórym komitetom i organom przygotowawczym Rady „stałym” przewodniczącym, nie związanym z Pre31

Kompetencje przewodniczącego Rady Europejskiej31:

■ zwołuje spotkania Rady Europejskiej (zwyczajne i nadzwyczajne);

■ za zgodą Rady do Spraw Ogólnych lub COREPER-u (stanowiących jednomyślnie) decyduje o zorganizowaniu spotkania Rady Europejskiej w innym mieście niż Bruksela; ■ uczestniczy (wraz z Komisją Europejską) w przygotowaniu przez Radę do Spraw Ogólnych spotkań Rady Europejskiej;

Por. art. 15 ust. 3 i 6 TUE oraz Regulamin wewnętrzny Rady Europejskiej, przyjęty decyzją Rady Europejskiej z dnia 1 grudnia 2009 r. (2009/882/UE), Dz. Urz. UE 2009 L 315/51.

– 33 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej ■ reprezentuje Radę Europejską w Parlamencie Europejskim;

■ przedstawia Parlamentowi Europejskiemu sprawozdanie z każdego posiedzenia Rady Europejskiej;

■ zapewnia „na swoim poziomie oraz w zakresie swojej właściwości” reprezentację Unii na zewnątrz w sprawach dotyczących WPZiB, „bez uszczerbku dla uprawnień” Wysokiego Przedsta wiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa.

Herman Van Rompuy, przewodniczący Rady Europejskiej w latach 2009-2012

■ przewodniczy Radzie Europejskiej i prowadzi jej prace, nie bierze jednak udziału w głosowaniach (art. 235 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie TFUE oraz art. 6 ust. 4 zdanie drugie Regulaminu wewnętrznego Rady Europejskiej); ■ zapewnia przygotowanie i ciągłość prac Rady Europejskiej, we współpracy z przewodniczącym Komisji i na podstawie prac Rady do Spraw Ogólnych;

■ ustanawia ścisłą współpracę i koordynację z Prezydencją i przewodniczącym Komisji (w szczególności przez regularne spotkania);

■ wspomaga osiąganie spójności i porozumienia w Radzie Europejskiej; 32

Kompetencje Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa32:

■ przewodniczy Radzie do Spraw Zagranicznych;

■ uczestniczy w spotkaniach Rady Europejskiej;

■ „prowadzi” WPZiB, w tym Wspólną Politykę Bezpieczeństwa i Obrony UE, przyczyniając się, poprzez swoje propozycje, do opracowania tej polityki i realizuje ją, działając z upoważnienia Rady;

■ zapewnia w tej dziedzinie wykonanie decyzji podjętych przez Radę Europejską i Radę UE;

■ jako członek Komisji Europejskiej czuwa nad spójnością działań zewnętrznych Unii oraz odpowiada – w ramach Komisji – za

Por. art. 15 ust. 2 TUE, art. 18 ustępy 2 do 4 TUE, art. 27 TUE, art. 4 ust. 4 Regulaminu wewnętrznego Rady Europejskiej, art. 2 ust. 5 Regulaminu wewnętrznego Rady UE.

– 34 –

Ramy instytucjonalne nowej formuły hybrydowej Prezydencji

zydencji, przy czym ważnym punktem odniesienia są postanowienia art. 16 ust. 9 TUE, stosownie do których „Prezydencję składów Rady, z wyjątkiem Rady do Spraw Zagranicznych, sprawują na zasadzie równej rotacji przedsta wiciele Państw Członkowskich w Radzie…”. Tak więc, biorąc pod uwagę również wyżej omówione kompetencje przewodniczącego Rady Europejskiej i Wysokiego Przedstawiciela, zakres przedmiotowy uprzedniej rotacyjnej Prezydencji zostaje ograniczony w wyniku: ■ powierzenia przewodniczenia Radzie Europejskiej przewodniczącemu Rady Europejskiej;

Catherine Ashton, Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa w latach 2009-2014

jej obowiązki w dziedzinie stosunków zewnętrznych i koordynację innych aspektów działań zewnętrznych Unii;

■ reprezentuje Unię w zakresie spraw dotyczących WPZiB;

■ prowadzi w imieniu Unii dialog polityczny „ze stronami trzecimi”; ■ wyraża stanowisko Unii w organizacjach międzynarodowych i na konferencjach międzynarodowych;

■ podlega mu Europejska Służba Działań Zewnętrznych. Powyższe postanowienia stwarzają ramy instytucjonalne nowej formuły hybrydowej Pre-

■ powierzenia przewodniczenia Radzie do Spraw Zagranicznych Wysokiemu Przedstawicielowi.

Rotacyjna Prezydencja zostaje zachowana w odniesieniu do pozostałych składów Rady UE, przy czym warunki jej sprawowania precyzuje Rada Europejska (na podstawie art. 236 TFUE), stanowiąc większością kwalifikowaną. Jedynym jednoznacznym warunkiem określonym w art. 16 ust. 9 TUE jest stwierdzenie, że Prezydencja jest sprawowana „na zasadzie równej rotacji” państw członkowskich. Spośród stałych składów Rady UE, określonych w art. 16 ust. 6 TUE (Rada do Spraw Ogólnych i Rada do Spraw Zagranicznych), rotacyjną Prezydencją objęta jest Rada do Spraw Ogólnych, natomiast Wysoki Przedstawiciel przewodniczy Radzie do Spraw Zagranicznych. W pozostałych składach Rady UE, ustalonych na mocy decyzji Rady do Spraw

– 35 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

Ogólnych z 1 grudnia 2009 r.33 (wskazanych już wyżej), przewodniczy rotacyjna Prezydencja.

Sama jednak – ograniczona przedmiotowo – rotacyjna Prezydencja również uległa pewnym modyfikacjom (w zasadzie sprecyzowano i potwierdzono dotychczasowe uregulowania i wykształconą w ostatnich latach praktykę). Znalazło to wyraz w decyzji Rady Europejskiej z 1 grudnia 2009 r. w sprawie sprawowania Prezydencji Rady UE (2009/881/UE) i decyzji Rady z 1 grudnia 2009 r. ustanawiającej środki wykonawcze do decyzji Rady Europejskiej w sprawie sprawowania Prezydencji Rady oraz dotyczącej przewodnictwa w organach przygotowawczych Rady (2009/908/UE). Przede wszystkim potwierdzono, że każde z państw członkowskich sprawuje Prezydencję wszystkich składów Rady UE (poza Radą 33

do Spraw Zagranicznych) przez sześć miesięcy (art. 1 ust. 2 decyzji Rady Europejskiej z 1 grudnia 2009 r. w sprawie sprawowania Prezydencji Rady UE), przy czym odbywa się to w ramach „uprzednio ustalonych grup trzech państw członkowskich przez okres 18 miesięcy”. Grupy takie mają być tworzone „na zasadzie równej rotacji między państwami członkowskimi, przy uwzględnieniu ich różnorodności i równowagi geograficznej w ramach Unii” (art. 1 ust. 1 powyższej decyzji Rady Europejskiej). Nie jest to rozwiązanie nowe, bowiem – jak już wspomniano – od 2002 r. wprowadzono wspólne planowanie w ramach trzech kolejnych państw sprawujących Prezydencję, co formalnie potwierdzone zostało w regulaminie wewnętrznym Rady UE w 2006 r. oraz w decyzji Rady UE z 1 stycznia 2007 r. w sprawie porządku sprawowania Prezydencji w Radzie34. Obecnie potwierdzono przyjęty od roku 2007. porządek sprawowania Prezydencji grupowej do roku 2020 (na mocy art. 1 decyzji Rady z 1 grudnia 2009 r. ustanawiającej środki wykonawcze do decyzji Rady Europejskiej w sprawie sprawowania Prezydencji Rady oraz dotyczącej przewodnictwa w organach przygotowawczych Rady). Kolejny porządek sprawowania Prezydencji od połowy 2020 r. musi zostać ustalony przez Radę przed 1 lipca 2017 r. (art. 3 powyższej decyzji).

Decyzja Rady do Spraw Ogólnych z dnia 1 grudnia 2009 r. ustanawiająca wykaz składów Rady uzupełniający składy, o których mowa w art. 16 ust. 6 akapity drugi i trzeci TUE (2009/878/UE), Dz. Urz. UE 2009 L 315/46. Również: załącznik I do Regulaminu wewnętrznego Rady UE, przyjętego 1 grudnia 2009 r. decyzją Rady (2009/937/UE), Dz. Urz. UE 2009 L326/35. Dz. Urz. UE 2007 L1/11.

– 36 –

Ramy instytucjonalne nowej formuły hybrydowej Prezydencji

Kolejność sprawowania Prezydencji w latach 2007-2020 Niemcy

styczeń-czerwiec

2007

Portugalia

lipiec-grudzień

2007

Słowenia

styczeń-czerwiec

2008

Francja

lipiec-grudzień

2008

Czechy

styczeń-czerwiec

2009

Szwecja

lipiec-grudzień

2009

Hiszpania

styczeń-czerwiec

2010

Belgia

lipiec-grudzień

2010

Węgry

styczeń-czerwiec

2011

Polska

lipiec-grudzień

2011

Dania

styczeń-czerwiec

2012

Cypr

lipiec-grudzień

2012

Irlandia

styczeń-czerwiec

2013

Litwa

lipiec-grudzień

2013

Grecja

styczeń-czerwiec

2014

Włochy

lipiec-grudzień

2014

Łotwa

styczeń-czerwiec

2015

Luksemburg

lipiec-grudzień

2015

Niderlandy

styczeń-czerwiec

2016

Słowacja

lipiec-grudzień

2016

Malta

styczeń-czerwiec

2017

Zjednoczone Królestwo

lipiec-grudzień

2017

Estonia

styczeń-czerwiec

2018

Bułgaria

lipiec-grudzień

2018

Austria

styczeń-czerwiec

2019

Rumunia

lipiec-grudzień

2019

Finlandia

styczeń-czerwiec

2020

Ważne sprecyzowanie polega na tym, że współpraca między grupą trzech prezydencji może wyjść poza wspólne programowanie: państwa grupy nie tylko bowiem udzielają sobie poparcia przy realizacji wspólnego programu, lecz mogą „przyjąć inne ustalenia między sobą” niż tylko sprawowanie samodzielnie półrocznej Prezydencji we wszystkich składach Rady (poza Radę Spraw Zagranicznych) (art. 1 ust. 2 decyzji Rady Europejskiej z 1 grudnia 2009 r. w sprawie sprawowania Prezydencji Rady UE). W obu tych przypadkach – wzajemnego wspierania i „innych ustaleń” – państwa danej grupy mogą określić we wspólnym porozumieniu „praktyczne ustalenia dotyczące ich współpracy” (art. 2 ust. 3 decyzji Rady z 1 grudnia 2009 r. ustanawiającej środki wykonawcze do decyzji Rady Europejskiej w sprawie sprawowania Prezydencji Rady oraz dotyczącej przewodnictwa w organach przygotowawczych Rady). Chodzi tutaj przede wszystkim o możliwość „przemieszania” sprawowania Prezydencji przez państwa grupy w różnych składach Rady podczas całych 18 miesięcy, z „przełamaniem” własnych kompetencji w ramach półrocznej Prezydencji danego państwa. Praktyka taka występuje na szczeblu organów doradczych Rady UE. Wyraźne zastrzeżenie dotyczy jedynie konieczności przewodniczenia w COREPER-ze przez państwo sprawujące Prezydencję w Radzie do Spraw Ogólnych (art. 2 akapit pierwszy decyzji Rady Europejskiej z 1 grudnia 2009 r. w sprawie sprawowania Prezydencji Rady UE).

– 37 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

Natomiast jeśli chodzi o przewodniczenie na niższym szczeblu, to – jak podkreślono wyżej – wyraźnie zastrzeżono przewodniczenie w COREPER-ze przez przedstawiciela państwa sprawującego Prezydencję w Radzie do Spraw Ogólnych (art. 2 powyższej decyzji) i przewodniczenie w Komitecie Politycznym i Bezpieczeństwa (art. 38 TUE) przez przedsta wiciela Wyso kiego Przed sta wicie la (art. 2 akapit drugi powyższej decyzji). Przewodnictwo w organach przygotowawczych Rady UE sprawowane jest, co do zasady, przez przedstawiciela państwa sprawującego półroczną Prezydencję. Wyjątki od tej zasady obejmują: ■ przewodniczenie organom przygotowawczym Rady do Spraw Zagranicznych (art. 2 akapit trzeci powyższej decyzji), przy czym wyjątek ten sprecyzo wany został w ten sposób, że „większości” organów przygotowawczych Rady do Spraw Zagranicznych powinien przewodniczyć przedsta wiciel Wysokiego Przedsta wiciela, natomiast wyliczenie tych organów przygotowawczych zawiera załącznik II do decyzji Rady z 1 grudnia 2009 r. ustanawiającej środki wykonawcze do decyzji Rady Europejskiej w sprawie sprawowania Prezydencji Rady oraz dotyczącej przewodnictwa w organach przygotowawczych Rady;

■ przewodniczenie innym organom przygotowawczym Rady UE, mającym stałych przewodniczących; wykaz tych organów

przygotowawczych zawiera załącznik III do wyżej powołanej decyzji Rady. Zwraca przede wszystkim uwagę elastyczność formuły sprawowania Prezydencji rotacyjnej (w ramach Prezydencji hybrydowej). W prawie pierwotnym (art. 16 ust. 9 TUE) stwierdza się jedynie, że Prezydencja (poza Radą do Spraw Zagranicznych) ma być sprawowana przez państwa członkowskie „na zasadzie równiej rotacji”. Sprecyzowanie natomiast samej formuły pozostawione jest (na mocy art. 236 TFUE) decyzji Rady Europejskiej podejmowanej większością kwalifikowaną, decyzjom wykonawczym Rady i regulaminowi wewnętrznemu Rady UE. Sama natomiast forma, zakres i głębokość współpracy między państwami grupy pozostawiona jest tym państwom. Można więc zakładać, że w zależności od potrzeb formuła Prezydencji rotacyjnej będzie mogła być modyfikowana przez państwa członkowskie. Modyfikacja taka wymaga jedynie ich decyzji w Radzie Europejskiej lub Radzie UE podejmowanej większością kwalifiko waną. Natomiast zakres i głębokość współpracy w ramach poszczególnych grup („trójek”) zależy od samych zainteresowanych państw. Jak dotychczas, podchodzą one do takiej współpracy raczej wstrzemięźliwie. Trwałe rozwiązania, których zmiana wymagałaby traktatu rewizyjnego, dotyczą natomiast ustanowienia przewodniczącego Rady Europejskiej i Wysokiego Przedstawiciela. W tym drugim przypadku można natomiast

– 38 –

Ramy instytucjonalne nowej formuły hybrydowej Prezydencji

dokonywać istotnych „dostosowań” na mocy decyzji Rady UE (art. 27 ust. 3 TUE) dotyczącej ESDZ. Propozycja formuły hybrydowej Prezydencji budziła również istotne zastrzeżenia, które pozostają aktualne35. Zastrzeżenie te można ująć w dwie zasadnicze grupy: jedna dotyczy efektywności zarządzania Unią Europejską, druga natomiast – wpływu nowej formuły Prezydencji na legitymację demokratyczną Unii. Jeśli chodzi o pierwszą grupę zastrzeżeń, dotyczących możliwego negatywnego wpływu hybrydowej Prezydencji na efektywność zarządzania Unią, to wskazuje się przede wszystkim na następujące problemy:

■ Na „scenie instytucjonalnej” Unii pojawiły się – obok Prezydencji – trzy nowe podmioty biorące udział w zarządzaniu procesem decyzyjnym: przewodniczący Rady Europejskiej, Wysoki Przedstawiciel, sekretarz generalny Rady (oraz „stali” przewodniczący niektórych komitetów i organów przygotowawczych); pod uwagę należy również brać przewodniczącego Komisji Europejskiej, którego pozycja została umocniona, oraz przewodniczącego Parlamentu Europejskiego, którego pozycja również została wzmocniona w następstwie generalnego umocnienia roli Parlamentu Europejskiego poprzez poszerzenie zwykłej procedury ustawodawczej (podobnej do wcześniejszej procedury współdecydowania), w której Parlament staje się 35

równoprawnym partnerem dla Rady UE w stanowieniu aktów ustawodawczych Unii; łącznie więc sześć głównych podmiotów pretenduje do zarządzania procesem decyzyjnym w Unii: zasadne jest w związku z tym pytanie, czy taka sytuacja pozytywnie wpłynie na efektywność procesu decyzyjnego w Unii i czy odpowiada ona wstępnemu założeniu reformy, które było nakierowane na umocnienie spójności procesu decyzyjnego.

■ „Pochodną” powyższej sytuacji są dwa kolejne problemy: pierwszy o charakterze personalnym, tj. doboru osób o kwalifikacjach i cechach osobowych stosownych do pełnienia zwłaszcza funkcji przewodniczącego Rady Europejskiej i Wysokiego Przedstawiciela; drugi problem jest poważniejszy i ma charakter strukturalny: chodzi o to, że hybrydowa Prezydencja naruszyła (zniszczyła) „zasadę spójności Prezydencji” (the unity of the Presidency), która stanowiła najpoważniejszy dorobek uprzedniej formuły Prezydencji rotacyjnej; wpływ tej decyzji na spójność i efektywność procesu decyzyjnego w Unii jest obecnie trudny do przewidzenia.

■ Szczególne zastrzeżenia wywołuje nowy sposób zarządzania stosunkami zewnętrznymi UE, zwłaszcza WPZiB, oraz pełnienie funkcji reprezentacyjnej w stosunkach zewnętrznych Unii: pojawił się, co prawda, główny podmiot w tej dziedzinie – Wysoki

Trafnie zostały one zebrane przez S. Seeger, Rotation in the Council – Bringing Citizens Closer to the EU?, C.A.P., Policy Analysis 2007, No 6, s. 9 i nast.

– 39 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

Przedstawiciel, niemniej na jego kompetencje nakładają się uprawnienia przewodniczącego Rady Europejskiej, który „reprezentuje Unię na zewnątrz” w sprawach dotyczących WPZiB, „bez uszczerbku dla uprawnień” Wysokiego Przedstawiciela (art. 15 ust. 6 akapit drugi TUE). Znaczącym zakresem kompetencji w stosunkach zewnętrznych UE dysponuje przewodniczący Komisji Europejskiej. Zupełnie natomiast niejasna stała się w tej dziedzinie rola Prezydencji, co już u progu podejmowania działań implementacyjnych w stosunku do postanowień Traktatu z Lizbony i tworzenia się nowej „praktyki” wywołało istotne kontrowersje36.

■ Podzielenie zarządzania procesem decyzyjnym na wiele podmiotów sprawia również, że rozmyciu ulega zakres przypisanych każdemu z nich kompetencji, a w związku z tym również odpowiedzialności; to z kolei będzie miało bezpośredni wpływ na przejrzystość procesu decyzyjnego w Unii, która już uprzednio pozostawiała wiele do życzenia i była jedną z przyczyn słabości demokratycznej legitymacji Unii. Skłania to do bardziej szczegółowego rozważenia nowej formuły Prezydencji hybrydowej w kontekście problemu legitymacji demokratycznej UE.

■ Najpoważniejszym problemem wynikającym z formuły hybrydowej Prezydencji jest „brak miejsca” dla kierowniczej roli 36

w politycznym procesie decyzyjnym w Unii szefa państwa lub rządu państwa sprawującego Prezydencję oraz jego ministra spraw zagranicznych; uprzednio szef państwa lub rządu państwa sprawującego Prezydencję jako przewodniczący Rady Europejskiej „profilował” również obraz „swojego” państwa w Unii, podkreślał rolę tego państwa w procesie decyzyjnym; podobne znaczenie miało przewodniczenie przez ministra spraw zagranicznych obradom Rady do Spraw Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych. W obecnym systemie powstaje niebezpieczna „wyrwa”, zwłaszcza w odniesieniu do roli szefa państwa lub rządu państwa sprawującego Prezydencję; minister spraw zagranicznych może ewentualnie podkreślić swoją pozycję poprzez włączenie się do Rady do Spraw Ogólnych i „wyparcie” z niej „ministra do spraw europejskich” (co już częściowo ma miejsce).

■ Formuła Prezydencji hybrydowej może więc prowadzić do następstw odwrotnych do zamierzonych przy planowaniu wprowadzonej reformy: może bowiem pogłębić rozdźwięk między procesem decyzyjnym w Unii a społeczeństwem państw członkowskich, zwłaszcza gdyby od obrad Rady Europejskiej i składów Rady do Spraw Zagranicznych i Rady do Spraw Ogólnych zaczęli się dystansować – odpowiednio – szefowie państw lub rządów pań-

Por. kontrowersje w toku tworzenia ESDZ na początku 2010 r. czy też spory wokół zorganizowania szczytu UE-USA między hiszpańską Prezydencją a Wysokim Przedstawicielem.

– 40 –

Podstawy prawne nowej formuły hybrydowej Prezydencji

stwa sprawującego Prezydencję i jego minister spraw zagranicznych i tym samym stracili (nie tylko formalnie) główną rolę w zarządzaniu Unią w tych dziedzinach.

6. Podstawy prawne nowej formuły hybrydowej Prezydencji W wyniku wejścia w życie Traktatu z Lizbony podstawy prawne sprawowania Prezydencji nie zostały zbytnio uproszczone. Uprzednio były one określone w złożonej strukturze traktatów (traktaty założycielskie, traktaty rewizyjne), regulaminie Rady UE, decyzjach Rady Europejskiej o charakterze politycznym, decyzjach Rady do Spraw Ogólnych (i Zewnętrznych). Istotna rola przypadała dokumentom o charakterze politycznym (na przykład konkluzjom Prezydencji przyjmowanym przez Radę Europejską), deklaracjom zamieszczanym w aktach końcowych kolejnych konferencji międzyrządowych oraz ustaleniom praktycznym. Również obecnie podstawy prawne sprawowania Prezydencji określone są w:

nym UE zostały w pewnym stopniu uproszczone poprzez skodyfikowanie w dwóch traktatach stanowiących podstawę Unii – Traktacie o Unii Europejskiej i Traktacie o funkcjonowaniu UE (po części w dołączonych do nich protokołach). Zasadnicze znaczenie dla Prezydencji mają postanowienia art. 16 ust. 9 TUE, w myśl których „Prezydencję składów Rady, z wyjątkiem Rady do Spraw Zagranicznych, sprawują na zasadzie równej rotacji przedstawiciele Państw Członkowskich w Radzie, na warunkach określonych zgodnie z artykułem 236 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej”. Powoływany artykuł TFUE zawiera podstawę

■ prawie pierwotnym UE, zwłaszcza w obu traktatach stanowiących Unię i dołączonych do nich protokołach;

■ unijnym prawie pochodnym, zwłaszcza w regulaminach wewnętrznych Rady Europejskiej i Rady UE oraz w decyzjach obu tych instytucji;

■ w deklaracjach politycznych oraz w dotychczas wypracowanej (kontynuowanej) praktyce. Po wejściu w życie Traktatu z Lizbony podstawy sprawowania Prezydencji w prawie pierwot-

– 41 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

prawną podjęcia przez Radę Europejską decyzji w sprawie ustalenia składów Rady (lit. a) i prezydencji składów Rady (lit. b). Niezależnie od tego Traktat o Unii Europejskiej zawiera wiele innych postanowień mających zasadnicze znaczenie dla sprawowania Prezydencji:

■ art. 15 ust. 6 TUE określa kompetencje przewodniczącego Rady Europejskiej, którego ustanowienie wyłącza rotacyjną Prezydencję z tej instytucji;

■ art. 18 i art. 27 TUE określają zasadnicze kompetencje Wysokiego Przedstawiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa, który wyłącza rotacyjną Prezydencję z przewodniczenia Radzie do Spraw Zagranicznych oraz radykalnie redukuje kompetencje Prezydencji w ramach WPZiB (w ogóle jej nie wspominając);

■ w art. 48 TUE (w ramach zwykłej procedury zmiany traktatów) podkreślona zostaje rola Prezydencji w ramach Konferencji Międzyrządowej, którą „zwołuje przewodniczący Rady” (ust. 4), po podjęciu stosownej decyzji przez Radę Europejską (ust. 3 i 4). W związku z ustano wieniem Wysokiego Przedsta wiciela do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa oraz przeniesieniem postanowień dotyczących dawnego III filaru UE do TFUE postanowienia dotyczące Prezydencji w TUE zostały – w porównaniu ze stanem uprzednim – bardzo zredukowane. Katalog postanowień w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zasadzie nie

różni się od uprzedniego (w TWE) zakresu postanowień dotyczących bezpośrednio Prezydencji. Nie zmieniło tego skonsolidowanie PWBiS poprzez włączenie problematyki dawnego III filaru UE. W części szóstej TFUE, dotyczącej postanowień instytucjonalnych, dodano art. 236 zawierający podstawę prawną do wydania przez Radę Europejską ważnych decyzji dotyczących bezpośrednio Prezydencji. Z pozostałych postanowień TFUE dotyczących Prezydencji należy podkreślić następujące: ■ stosownie do art. 121 ust. 5 TFUE „przewodniczący Rady” (Prezydencja) i Komisja składają sprawozdanie Parlamentowi Europejskiemu dotyczące rezultatów wielostronnego nadzoru (w ramach Unii Gospodarczej i Waluto wej) w dziedzinie koordynacji polityk gospodarczych i kryteriów konwergencyjnych;

■ stosownie do art. 126 ust. 11 TFUE „przewodniczący Rady” (Prezydencja) informuje Parlament Europejski o decyzjach podjętych w ramach procedury unikania nadmiernego deficytu budżetowego;

■ stosownie do art. 134 ust. 3 TFUE „przewodniczący Rady” (Prezydencja) informuje Parlament Europejski o decyzji dotyczącej składu Komitetu Ekonomiczno-Finanso wego;

■ stosownie do art. 219 ust. 1 zdanie drugie TFUE „przewodniczący Rady” (Prezydencja) informuje Parlament Europejski o przyjęciu, zmianie lub rezygnacji z centralnych kursów euro;

– 42 –

Podstawy prawne nowej formuły hybrydowej Prezydencji

■ art. 236 TFUE zawiera podstawę prawną do podjęcia przez Radę Europejską decyzji w sprawie ustalenia składów Rady (lit. a) i Prezydencji składów Rady (lit. b);

■ stosownie do art. 227 TFUE posiedzenia Rady UE zwołuje „jej przewodniczący” (Prezydencja) z własnej inicjatywy lub na wniosek jednego z członków Rady albo Komisji;

■ stosownie do art. 284 TFUE „przewodniczący Rady” (Prezydencja) może uczestniczyć wraz z członkiem Komisji w posiedzeniach Rady Prezesów EBC (bez prawa głosowania);

■ stosownie do art. 294 ust. 8 TFUE „przewodniczący Rady” (Prezydencja) zwołuje w porozumieniu z przewodniczącym Parlamentu Europejskiego w ciągu sześciu tygodni komitet pojednawczy, jeżeli Parlament Europejski i Rada UE nie dojdą do porozumienia w sprawie treści aktu ustawodawczego w drugim czytaniu zwykłej procedury ustawodawczej; ■ stosownie do art. 297 TFUE „przewodniczący Rady” (Prezydencja) podpisuje obok przewodniczącego Parlamentu Europejskiego akty ustawodawcze przyjęte zgodnie ze zwykłą procedurą ustawodawczą (ust. 1 zdanie pierwsze); podpisuje on również akty usta wodawcze przyjęte przez Radę UE zgodnie ze specjalną pro37 38

cedurą ustawodawczą (ust. 1 zdanie drugie) oraz akty nieustawodawcze (o ile zostały przyjęte przez Radę UE i nie wskazują adresata) (ust. 2);

■ stosownie do art. 314 ust. 4 TFUE przewodniczący Parlamentu Europejskiego w porozumieniu z „przewodniczącym Rady” (Prezydencją) zwołuje komitet pojednawczy, w przypadku gdy Parlament Europejski przyjmie poprawki do budżetu Unii;

■ w art. 324 TFUE potwierdzono spotkania w ramach „Trilogu” przewodniczących Parlamentu Europejskiego, Rady (Prezydencji) i Komisji, którzy mają dbać o uzgodnienie stanowisk instytucji „w ramach procedur budżetowych”.

Również postanowienia protokołów, które stanowią „integralną część” traktatów (art. 51 TUE), dotyczącą sprawowania Prezydencji. Postanowienia Protokołu (nr 36) w sprawie postanowień przejściowych tylko pośrednio odnoszą się do formuły sprawowania Prezydencji. Art. 4 Protokołu stwierdzał, że Rada zaczyna działać w nowych składach wraz z podjęciem przez Radę decyzji na podstawie art. 16 ust. 6 TUE, co stało się 1 grudnia 2009 r.37, natomiast art. 6 Protokołu wskazywał, że nominacja Wysokiego Przedstawiciela powinna nastąpić w dniu wejścia Traktatu z Lizbony w życie38.

Dz. Urz. UE 2009 L 115/46. Co też się stało: decyzja Rady Europejskiej z dnia 4 grudnia 2009 r. w sprawie mianowania Wysokiego Przedstawiciela Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa (2009/950/UE), Dz. Urz. UE 2009 L 328/69 (przy czym decyzja potwierdzała nominację C. Ashton od 1 grudnia 2009 r.).

– 43 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

Na mocy Protokołu (nr 1) w sprawie roli parlamentów narodowych w Unii Europejskiej (art. 3) i Protokołu (nr 2) w sprawie stosowania zasad pomocniczości i proporcjonalności (art. 6) państwo sprawujące Prezydencję (przewodniczący Rady) odgrywa pewną rolę w mechanizmie nadzorowania przez parlamenty narodowe przestrzegania zasady pomocniczości: przewodniczący Rady UE jest bowiem zobowiązany do przekazania uzasadnionej opinii parlamentów narodowych w tej sprawie grupie państw członkowskich lub stosownym instytucjom unijnym, od których pochodzi projekt danego aktu ustawodawczego. Stosownie do Protokołu (nr 3) w sprawie Statutu Trybunału Sprawiedliwości UE, przewodniczącemu Rady (Prezydencji) przekazywana jest decyzja w sprawie rezygnacji przez sędziego Trybunału Sprawiedliwości UE z funkcji sędziego (art. 5 akapit drugi Statutu) oraz jest on powiadamiany o zwolnieniu przez Trybunał sędziego ze sprawowania funkcji (art. 6 akapit drugi Statutu). Na sprawowanie Prezydencji mają wpływ postanowienia Protokołu (nr 6) w sprawie ustalenia siedzib instytucji, stosownie do których (lit. b jedynego artykułu) Rada UE ma siedzibę w Brukseli, natomiast posiedzenia w kwietniu, czerwcu i październiku odbywają się w Luksemburgu. Do pracowników państwa sprawującego Prezydencję mają zastosowanie postanowienia art. 10 Protokołu 39

Dz. Urz. UE 2009 L 315/50.

Dz. Urz. UE 2009 L322/28.

Dz. Urz. UE 2009 L 315/51.

Dz. Urz. UE 2009 L326/35.

(nr 7) w sprawie przywilejów i immunitetów UE. Stosownie do art. 2 Protokołu (nr 14) w sprawie eurogrupy, przewodniczącego grupy wybierają większością głosów ministrowie państw członkowskich, których walutą jest euro na okres dwóch i pół roku (grupie tej nie przewodniczy więc przedstawiciel państwa sprawującego Prezydencję rotacyjną). Natomiast jeśli chodzi o unijne prawo pochodne, to zasadnicze znaczenie dla sprawowania Prezydencji mają postanowienia: ■ decyzji Rady Europejskiej z 1 grudnia 2009 r. w sprawie sprawowania Prezydencji Rady UE (2009/881/UE)39,

■ decyzji Rady z 1 grudnia 2009 r. ustanawiającej środki wykonawcze do decyzji Rady Europejskiej w sprawie sprawowania Prezydencji Rady oraz dotyczącej przewodnictwa w organach przygotowawczych Rady (2009/908/UE)40,

■ Regulaminu wewnętrznego Rady Europejskiej przyjętego na mocy decyzji Rady Europejskiej z dnia 1 grudnia 2009 r. (2009/882/UE)41,

■ zwłaszcza zaś Regulaminu wewnętrznego Rady UE przyjętego na mocy decyzji Rady z dnia 1 grudnia 2009 r. (2009/937/UE)42, w tym Załącznika I (Wykaz składów Rady) i Załącznika V (Metody pracy Rady).

– 44 –

Funkcje Prezydencji

Należy również zwrócić uwagę na deklaracje dołączone do Aktu końcowego Konferencji Międzyrządowej, która przyjęła Traktat z Lizbony. Dwie spośród deklaracji odnoszących się do postanowień Traktatów dotyczą bezpośrednio sprawowania Prezydencji. Pierwsza z nich (deklaracja nr 8) miała dotyczyć sytuacji, gdyby – jak to pierwotnie planowano – Traktat z Lizbony wszedł w życie 1 stycznia 2009 r. Miała być ona nakierowana na zapewnienie bezkolizyjnego przejęcia przez nowego przewodniczącego Rady Europejskiej i Wysokiego Przedstawiciela przewodnictwa – odpowiednio – w Radzie Europejskiej i Radzie do Spraw Zagranicznych we współpracy z państwem członkowskim rozpoczynającym sprawowanie Prezydencji półrocznej. W związku z tym że Traktat z Lizbony nie wszedł w życie w zakładanym terminie, deklaracja ta stała się bezprzedmiotowa, choć oczywiście miała pewne znaczenie – jako punkt odniesienia – w toku uzgadniania pragmatycznych okresów przejściowych w podjęciu obowiązków przez przewodniczącego Rady Europejskiej i Wysokiego Przedstawiciela 1 grudnia 2009 r. po wejściu w życie Traktatu z Lizbony. Druga deklaracja (nr 9) miała bardzo istotne znaczenie, ponieważ zawierała ustalony w toku negocjacji projekt decyzji Rady Europejskiej w kwestii sprawowania Prezydencji Rady, która z kolei ustanowiła i uregulowała szczegóły (jak o tym była mowa) rotacyjnej Prezy43

dencji w ramach nowej, hybrydowej formuły Prezydencji. Stosownie do ustalenia decyzja ta została formalnie przyjęta przez Radę Europejską 1 grudnia 2009 r. Pewne znaczenie ma również deklaracja nr 7, która zawierała projekt decyzji Rady dotyczący tzw. formuły z Janiny w okresie przejściowym, tj. w latach 2014-2017 i po roku 2017. Decyzja ta, przyjęta formalnie 1 grudnia 2009 r.43, zobowiązuje (artykuły 3 i 6 decyzji) – w przypadku „uruchomienia” formuły z Janiny – państwo sprawujące Prezydencję (przewodniczącego Rady) do działania (przy wsparciu Komisji i pozostałych państw członkowskich) na rzecz „stworzenia szerszej podstawy do osiągnięcia porozumienia w Radzie”.

7. Funkcje Prezydencji Powszechnie wyróżnia się następujące funkcje Prezydencji: ■ funkcję zarządzającą, ■ funkcję planistyczną, ■ funkcję mediacyjną,

■ funkcję współpracy z instytucjami unijnymi, ■ funkcję reprezentacyjną w stosunkach zewnętrznych.

Czasami wyodrębnia się również szczególną funkcję w toku negocjowania traktatów rewizyjnych oraz funkcję symboliczną.

Dz. Urz. UE 2009 L 314/73.

– 45 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

7.1. Funkcja zarządzająca Główną funkcją Prezydencji jest zarządzanie pracami Rady UE oraz organami przygotowawczymi Rady. Zasadnicze związane z tym problemy zostały już omówione (por. punkt 5). W wyniku wejścia w życie Traktatu z Lizbony przede wszystkim ograniczony został przedmiotowy zakres kompetencji Prezydencji poprzez ustanowienie przewodniczącego Rady Europejskiej i Wysokiego Przedstawiciela. W pozostałym zakresie rotacyjna Prezydencja ma do spełnienia formalne funkcje zarządzające, polegające na sprawnym przewodniczeniu składom Rady UE (poza Radą do Spraw Zagranicznych) oraz odpowiednim organom przygotowawczym. Szczegółowe uprawnienia i obowiązki Prezydencji w tej mierze określone są w Regulaminie wewnętrznym Rady przyjętym 1 grudnia 2009 r. (dalej: Regulamin Rady UE). Usta-

na wia on zwłaszcza zasady organizacji i przeprowadzenia głosowania (art. 11) oraz zasady, które wiążą Prezydencję w celu zapewnienia sprawnego przebiegu obrad (art. 20). Stosownie do tych zasad Prezydencja może (art. 20 ust. 1) ograniczyć liczebność delegacji, ustalić kolejność omawiania poszczególnych punktów programu oraz czas dyskusji nad nimi, ograniczyć czas wystąpień w toku dyskusji, zwrócić się do delegacji o przedstawienie ich stanowisk na piśmie wraz z uzasadnieniem, zwrócić się do delegacji, które zajmują podobne stanowisko, aby wyznaczyły one spośród siebie delegację, która takie stanowisko przedstawi. W niektórych przypadkach (art. 20 ust. 2) przedstawiciel jednego z pozostałych państw grupy sprawującej Prezydencję może zastąpić przedstawiciela państwa działającego w ramach sześciomiesięcznego okresu lub przejąć niektóre zadania; działa on wówczas zgodnie z instrukcjami tego

– 46 –

Funkcje Prezydencji

państwa. Szczegółowe postanowienia mające zapewnić sprawność obrad Rady UE, do których musi się stosować Prezydencja, określone są w Załączniku V (Metody pracy Rady) do Regulaminu Rady UE. Zawiera on zasady przygotowania i prowadzenia posiedzeń Rady. Drugim istotnym aspektem funkcji zarządzającej Prezydencji jest jej rola w przygotowaniu agendy prac. Ramy organizacyjne w tej mierze określa art. 3 (Porządek obrad) Regulaminu wewnętrznego Rady UE. Obecnie Prezydencja działa w ramach 18-miesięcznego programu (o czym szczegółowo dalej), na podstawie którego sporządza wstępny porządek obrad, składający się z dwóch części: „Obrady ustawodawcze” i „Działania o charakterze nieustawodawczym”. Każda z tych części zawiera punkt A i punkt B, przy czym w punkcie A umieszczane są takie tematy, których zatwierdzenie przez Radę UE jest możliwe bez dalszej dyskusji. Jak już wspomniano, w ramach funkcji zarządzającej szczególna rola przypada Radzie do Spraw Ogólnych (art. 2 Regulaminu Rady UE), która zapewnia spójność prac różnych składów Rady, przygotowuje posiedzenia Rady Europejskiej i zapewnia ich ciągłość („w powiązaniu” z przewodniczącym Rady Europejskiej i Komisją); jest ona również „odpowiedzialna za ogólną koordynację kierunków działania, zagadnień instytucjonalnych i administracyjnych, spraw horyzontalnych, które wywierają wpływ na różne kierunki działania Unii Europejskiej, takich jak wieloletnie ramy

finansowe i rozszerzenie, oraz wszelkich spraw powierzonych Radzie przez Radę Europejską, z uwzględnieniem zasad działania unii gospodarczej i walutowej” (art. 2 ust. 2 Regulaminu Rady UE). Dla właściowego wypełniania funkcji zarządzającej zasadnicze znaczenie dla państwa sprawującego Prezydencję ma solidna współpraca z własnym Stałym Przedstawicielstwem, z Komitetem Stałych Przedstawicieli (COREPER) (art. 19 Regulaminu Rady UE) oraz z sekretarzem generalnym i Sekretariatem Generalnym Rady (art. 23 Regulaminu Rady UE), który po roku 1980 (wraz z nominacją „mocnego” sekretarza generalnego) stał się w praktyce swego rodzaju sekretariatem Prezydencji oraz strażnikiem pamięci instytucjonalnej w toku rotacyjnej Prezydencji.

7.2. Funkcja planistyczna Funkcja ta rozwijała się stopniowo: jeszcze w latach 90. była bardzo ograniczona. Formalnie państwo sprawujące rotacyjną Prezydencję miało, co prawda, swobodę w ustalaniu programu podczas „swoich” sześciu miesięcy, niemniej pole manewru było bardzo ograniczone. Państwo sprawujące Prezydencją na siedem miesięcy przed jej rozpoczęciem musiało przedstawić pozostałym państwom członkowskim zestawienie problemów na spotkania Rady. Przy pomocy Komisji i Sekretariatu Generalnego sporządzało następnie program swojej Prezydencji (Regulamin wewnętrzny Rady UE z 6 grudnia 1993 r.,

– 47 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

Dz. Urz. WE 1993 L 304/1). Obejmował on przede wszystkich sprawy, które znajdowały się już w porządku obrad. Główną bowiem przesłanką przygotowania programu była (i jest) zasada kontynuacji. Ta zasadnicza część programu Prezydencji określana była jako „program obowiązkowy”. Natomiast w drugiej części programu, określanej jako „program dowolny”, Prezydencja proponowała zagadnienia ważne z jej punktu widzenia. Przy czym ta część programu ograniczona była (nadal aktualną) zasadą neutralności Prezydencji i wstrzemięźliwości w forsowaniu jej własnych interesów narodowych. Przełomem w rozwoju funkcji planistycznej były bez wątpienia ustalenia podjęte podczas spotkania Rady Europejskiej w Sewilli (21 – 22 czerwca 2002 r.). W Załączniku II do Konkluzji, odnoszącym się do zasad pracy Rady UE, ustalono umocnienie współpracy między prezydencjami poprzez wspólne planowanie działań: polegać ono miało na tym, że grupa sześciu państw miała proponować „wieloletni program strategiczny” na nadchodzące trzy lata, działając w porozumieniu z Komisją i zgodnie z zaleceniami Rady do Spraw Ogólnych. Plan ten przyjmowała Rada Europejska. Następnie dwie kolejne prezydencje miały proponować „roczny program operacyjny działalności Rady”, przedkładany Radzie do Spraw Ogólnych. Na tej podstawie przed rozpoczęciem każdej Prezydencji miały być przedkładane „wykazy orientacyjnych planów pracy” poszczególnych składów Rady UE. Jedyny „wieloletni program strategiczny” zo-

stał opracowany na lata 2005-2006 przez państwa, które w tym czasie sprawowały Prezydencję (Irlandię, Niderlandy, Luksemburg, Wielką Brytanię, Austrię i Finlandię). W tych ramach państwa te przygotowywały 12-miesięczne „programy operacyjne”. Przyjęty 15 września 2006 r. Regulamin wewnętrzny Rady UE wprowadził w miejsce „programu strategicznego” program działań Rady UE przygotowywany na 18 miesięcy przez trzy kolejne prezydencje. Projekt takiego programu miał być przedkładany nie później niż na miesiąc przed rozpoczęciem danego 18-miesięcznego okresu i następnie zatwierdzany przez Radę do Spraw Ogólnych i Stosunków Zewnętrznych (art. 2 ust. 4 Regulaminu). Na podstawie tego planu państwo członkowskie rozpoczynające Prezydencję w danym okresie sześciu miesięcy przedkładało „orientacyjne wstępne porządki obrad posiedzeń Rady”, które zatwierdzane były (po konsultacji z Komisją) najpóźniej na tydzień przed rozpoczęciem danej kadencji (art. 2 ust. 5 Regulaminu). Po wejściu w życie Traktatu z Lizbony niewiele się zmieniło: modyfikacje wynikają z ustanowienia urzędu przewodniczącego Rady Europejskiej i Wysokiego Przedstawiciela. Stosownie do art. 3 ust. 6 Regulaminu wewnętrznego Rady UE co 18 miesięcy ustalona uprzednio grupa trzech państw członkowskich sprawująca Prezydencję przygotowuje projekt programu działań Rady UE na ten okres. W zakresie dotyczącym działania Rady do Spraw Zagranicznych jest on przygotowywany wraz z Wysokim Przedstawicielem

– 48 –

Funkcje Prezydencji

oraz „w ścisłej współpracy” z Komisją Europejską i przewodniczącym Rady Europejskiej oraz po „odpowiednich konsultacjach”. Stosownie do oświadczenia dołączonego do art. 3 ust. 6 Regulaminu wewnętrznego Rady UE, owe „odpowiednie konsultacje” mają w szczególności dotyczyć „ogólnego rozdziału wpro wadzającego” do 18-miesięcznego programu, który umieszczać ma ten program „w kontekście długofalowych działań strategicznych Unii”. Trzy państwa przygotowujące program mają przeprowadzić konsultacje w tej sprawie z państwami sprawującymi Prezydencję w trzech kolejnych kadencjach, a więc sięgające perspektywy łącznie sześciu lat (półtora roku sprawowania Prezydencji przez trzy państwa pracujące nad programem oraz cztery i pół roku, obejmujące trzy kolejne kadencje po 18 miesięcy). Projekt programu jest przedstawiany co najmniej na miesiąc przed rozpoczęciem okresu 18-miesięcznego i zatwierdzany przez Radę do Spraw Ogólnych. Na podstawie tego programu państwo członkowskie sprawujące półroczną Prezydencję ustala na ten czas (po konsultacji z Komisją) dla każdego składu Rady UE projekty porządków obrad. Są one ujęte w jednym dokumencie i przewidują – w ramach porządków obrad – prace legislacyjne i decyzje operacyjne (art. 2 ust. 7 Regulaminu Rady UE). Rozwój funkcji planistycznej Prezydencji wychodzi naprzeciw zasadzie kontynuacji. Traktat z Lizbony nie wprowadza w tej mierze rewo-

lucji, raczej akceptuje rozwijaną do tej pory ostrożnie praktykę. Wypośrodkowuje rozważnie planowanie strategiczne, nakazując uwzględnianie przy opracowaniu programu 18-miesięcznego perspektywy sięgającej łącznie sześciu lat. Jednocześnie wiele spraw po zostaje niedopo wiedzianych; będą one rozstrzygane w toku działań implementacyjnych i praktyki. Chodzi tu zwłaszcza o programowanie prac Rady Europejskiej i wyważenie w tej dziedzinie roli przewodniczącego Rady Europejskiej i państw członkowskich sprawujących Prezydencję oraz o wpływ tych państw na programowanie działań Rady do Spraw Zagranicznych (de facto działań Wysokiego Przedstawiciela).

7.3. Funkcja mediacyjna Funkcja ta również rozwijała się stopniowo. Początkowo zakładano, że zasadniczą rolę w wypracowaniu kompromisu między państwami członkowskim odgrywać będzie instytucja wspólnotowa, stojąca na straży wspólnych spraw – Komisja Europejska. Sytuacja zmieniła się jednak radykalnie wraz z umocnieniem roli formuły podejmowana decyzji w Radzie większością kwalifikowaną. Zasadnicze znaczenie tej formuły polega bowiem na konstruktywnym „przymuszeniu” państw członkowskich do osiągnięcia kompromisu i podjęcia decyzji. W związku z tym stopniowo rosła rola państwa sprawującego Prezydencję, zwłaszcza zaś jego funkcja mediacyjna, tym bardziej że bez wprowadzenia procedur stanowienia aktów prawnych,

– 49 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

w których Rada decyduje większością kwalifikowaną, postęp w liberalizacji rynku wewnętrznego i generalnie rozwoju integracji europejskiej byłby bardzo utrudniony. Liczba obszarów objętych uprzednio procedurą współdecydowania (dawny art. 251 TWE) została zwiększona na mocy Traktatu z Nicei. Dalsze istotne rozszerzenie przedmiotowe tej procedury (obecnie odpowiada jej zwykła procedura ustawodawcza – art. 294 TFUE) przyniósł Traktat z Lizbony44. Z jednej więc strony Traktat z Lizbony przyniósł istotne umocnienie funkcji mediacyjnej Prezydencji rotacyjnej, z drugiej zaś formuła Prezydencji hybrydowej sprawia, że w ważnych instytucjach – w Radzie Europejskiej i Radzie do Spraw Zagranicznych – funkcję tę wykonywać będzie, odpowiednio, przewodniczący Rady Europejskiej i Wysoki Przedstawiciel. Prowadzi to do istotnego osłabienia funkcji mediacyjnej państw członkowskich sprawujących rotacyjną Prezydencję. Trudno obecnie przesądzić, czy rozwiązanie kierujące się zasadą efektywności i kontynuacji – powierzające funkcje mediacyjne stałym organom kosztem szczególnego zaangażowania w proces negocjacyjny państw sprawujących rotacyjną Prezydencję będzie długofalowo korzystne dla Unii i zagwarantuje sprawniejszą realizację wspólnych, unijnych przedsięwzięć. 44

Również do tej pory żelaznymi zasadami, jakimi musiała się rządzić każda Prezydencja rotacyjna (i musi nadal), były zasady neutralności i bezstronności oraz wstrzemięźliwości w forsowaniu własnych interesów narodowych. Na ich straży stała wzajemność i świadomość, że okresy pozostawania „poza Prezydencją” są znacznie dłuższe niż okresy sprawowania Prezydencji. Czy jednak „stałe” organy – przewodniczący Rady Europejskiej i Wysoki Przedstawiciel – będą w większym stopniu gwarantowały przestrzeganie tych zasad, zależy nie tylko od ich formalnego usytuowania, lecz również od ich faktycznej rangi, zależnej w decydującym zakresie od woli państw członkowskich. Osłabiona ich wydolność może prowadzić do następstw odwrotnych do zamierzonych, a mianowicie do nieprzejrzystej „wolnej gry” interesów narodowych państw członkowskich w ważnych dziedzinach podporządkowanych tym organom, wymykającej się kontroli pozostałych państw.

7.4. Funkcja współpracy z instytucjami unijnymi Wraz z umacnianiem się roli Prezydencji ro tacyjnej jej współpraca z instytucjami wspólnoto wymi nabrała komplekso wego charakteru. Wejście Traktatu z Lizbony w życie i ustanowienie Prezydencji hybrydowej skutkuje istotnymi następstwami w tej dziedzinie.

Objął on łącznie 44 dziedziny formułą podejmowania decyzji przez Radę większością kwalifikowaną.

– 50 –

Funkcje Prezydencji

Zupełnie nową sytuację stworzyło ustanowienie przewodniczącego Rady Europejskiej i Wysokiego Przedstawiciela. Z jednej strony ograniczyło to współpracę Prezydencji rotacyjnej z instytucjami unijnymi w dziedzinach objętych obecnie kompetencją przewodniczącego Rady Europejskiej i Wysokiego Przedstawiciela, z drugiej zaś ustanowiło no wą platformę współpracy Prezydencji rotacyjnej z tymi organami, której konkretyzacja w toku działań implementacyjnych będzie miała fundamentalne znaczenie dla przyszłej roli Prezydencji rotacyjnej (problemy te omówione zostały w odrębnych punktach).

wyniki kolejnych spotkań Rady Europejskiej przedstawia obecnie w Parlamencie Europejskim przewodniczący Rady Europejskiej, który też generalnie reprezentuje Radą Europejską w Parlamencie (art. 15 ust. 6 lit. d TUE oraz art. 5 akapity pierwszy i drugi Regulaminu wewnętrznego Rady Europejskiej). Dla przedstawiciela państwa członkowskiego w Radzie Europejskiej, sprawującego półroczną Prezydencję, pozostaje przedstawienie w Parlamencie Europejskim priorytetów swojej Prezydencji oraz wyników osiągniętych w danym półroczu (art. 5 akapit trzeci Regulaminu wewnętrznego Rady Europejskiej).

Traktat z Lizbony potwierdza, co do zasady, formy współpracy Prezydencji rotacyjnej z Parlamentem Europejskim (por. artykuły 294 ust. 8 i art. 314 ust. 4 TFUE). W akapicie pierwszym art. 26 Regulaminu wewnętrznego Rady UE potwierdzono, że Rada UE jest reprezentowana w Parlamencie Europejskim i jego komisjach przez półroczną Prezydencją. Ze względu na ustanowienie Prezydencji grupowej przewidziana jest możliwość reprezentowania Rady UE w Parlamencie przez przedsta wiciela innego państwa grupy (za zgodą państwa sprawującego półroczną Prezydencję) bądź przez przedsta wiciela państwa kolejnej grupy, sekretarza generalnego lub wyższych urzędników Sekretariatu Generalnego. Należy zwrócić uwagę na to, że

Pewna możliwość utrzymywania współpracy z Parlamentem Europejskim w dziedzinie stosunków zewnętrznych rysuje się w związku z zagwarantowaniem państwu sprawującemu półroczną Prezydencję przewodniczenia w Radzie do Spraw Zagranicznych wówczas, gdy rozpatrywane są sprawy Wspólnej Polityki Handlowej (szczegółowo – por. punkt następny: Funkcja reprezentacyjna w stosunkach zewnętrznych). Postanowienia akapitu drugiego art. 26 Regulaminu wewnętrznego Rady UE45 powinny być w związku z tym interpretowane w taki sposób, że przedstawiciel państwa sprawującego półroczną Prezydencję (a nie Wysoki Przedstawiciel) przedstawia te sprawy również w Parlamencie Europejskim i w jego komisjach.

Akapit drugi zdanie pierwsze i drugie art. 26 Regulaminu wewnętrznego Rady UE stwierdzają: „W przypadku Rady do Spraw Zagranicznych Rada jest reprezentowana przed Parlamentem Europejskim i jego komisjami przez jej przewodniczącego. W razie potrzeby może go zastąpić członek tej Rady, reprezentujący państwo członkowskie, które sprawuje półroczną Prezydencję”.

– 51 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

Odrębnie podkreślona jest (art. 324 TFUE) waga spotkań w ramach „Trilogu” przewodniczących Parlamentu Europejskiego, Rady (Prezydencji) i Komisji. Należy również podkreślić, że zwiększenie liczby dziedzin, w których stosowana jest zwykła procedura ustawodawcza (a więc Rada UE decyduje większością kwalifikowaną, a Parlament Europejski staje się rzeczywistym współlegislatorem), przyczyni się do intensyfikacji współpracy między Parlamentem a Prezydencją rotacyjną, bowiem procedura ta umacnia funkcję mediacyjną Prezydencji, czyli jej rolę w wypracowaniu kompromisu. Można zakładać, że na mocy Traktatu z Lizbony wzrośnie waga współpracy rotacyjnej Prezy-

dencji z Komisją Europejską. Z jednej strony jest to wynikiem zasadniczej reformy ustrojowej, w ramach której przekształcono Unię w jednolitą organizację międzynarodową: tym samym zostanie wzmocniona rola Komisji w całym obszarze Unii (uprzednio była ona słabsza w filarach międzyrządowych). Z drugiej strony ograniczenie przedmiotowe kompetencji rotacyjnej Prezydencji zapewne skłoni państwa członkowskie do bardziej intensywnego wykorzystania wszelkich możliwości na rzecz umocnienia współpracy z Komisją. Traktat z Lizbony potwierdził zaangażowanie rotacyjnej Prezydencji w sprawy Unii Gospodarczej i Walutowej (artykuły 121 ust. 5, 126 ust. 11, 134 ust. 3 i 219 ust. 1 zdanie drugie

– 52 –

Funkcje Prezydencji

TFUE) oraz w Europejskim Banku Centralnym (art. 284 TFUE). W końcu należy zauważyć, że po wejściu w życie Traktatu z Lizbony ważnym partnerem dla Prezydencji rotacyjnej stały się parlamenty państw członkowskich. Nie chodzi tu jedynie o określone w protokołach nr 1 i 2 obowiązki Prezydencji dotyczące przekazywania uzasadnionych opinii parlamentów narodowych, lecz przede wszystkim o radykalny wzrost ich roli w kontroli przestrzegania zasady pomocniczości, odwołania się przez Radę Europejską badź Radę do tzw. procedur kładki oraz do kontroli zasady elastyczności (art. 352 TFUE). Parlamenty narodowe stały się więc ważnym podmiotem w procesie decyzyjnym w Unii. Prezydencja rotacyjna powinna obecnie dbać o właściwe relacje nie tylko z „własnym” parlamentem, musi również partnersko traktować parlamenty pozostałych państw członkowskich, zwłaszcza w procesie decyzyjnym dotyczącym aktów prawnych przyjmowanych w ramach kompetencji dzielonych i kompetencji wspierających, koordynujących i uzupełniających Unii (art. 2 TFUE), czyli tam, gdzie działa zasada pomocniczości (art. 5 ust. 3 TUE).

7.5. Funkcja reprezentacyjna w stosunkach zewnętrznych Funkcja ta jest pewną pochodną funkcji zarządzającej Prezydencji. Rozwiązania wprowadzone przez Traktat z Lizbony oddziałują w sposób szczególny na funkcję reprezentacyjną Prezydencji rotacyjnej w ramach formuły Prezydencji hybrydo wej, znacznie

ograniczając jej zakres. Uprzednio państwo sprawujące Prezydencję półroczną wraz z Komisją zapewniało „kompleksową” reprezentację UE w stosunkach zewnętrznych. Prezydencja rotacyjna odgrywała istotną rolę w I (wspólnotowym) filarze UE, zwłaszcza zaś – po ich ustanowieniu – w filarach międzyrządowych (w II filarze – Wspólnej Polityce Zagranicznej i Bezpieczeństwa i w III filarze – Współpracy Policyjnej i Sądowej w Sprawach Karnych). Po wejściu w życie Traktatu z Lizbony stan prawny zasadniczo się zmienił. Stosownie bowiem do art. 16 ust. 5 akapit trzeci TUE, to Rada do Spraw Zagranicznych (której przewodniczy Wysoki Przedstawiciel) „opracowuje działania zewnętrzne Unii na podstawie strategicznych kierunków określonych przez Radę Europejską oraz zapewnia spójność działań Unii”. Regulamin wewnętrzny Rady UE precyzuje dodatkowo powyższe postanowienia, stwierdzając, że Rada do Spraw Zagranicznych „jest odpowiedzialna za prowadzenie całości zewnętrznych działań Unii Europejskiej, mianowicie Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, Wspólnej Polityki Bezpieczeństwa i Obrony, Wspólnej Polityki Handlowej oraz współpracy w zakresie rozwoju i pomocy humanitarnej” (art. 2 ust. 5 Regulaminu). Jeśli dodamy do tego kompetencje przewodniczącego Rady Europejskiej, który (na podstawie art. 15 ust. 6 akapitu drugiego) „zapewnia na swoim poziomie oraz w zakresie swojej właściwości reprezentację Unii na zewnątrz w sprawach dotyczą-

– 53 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

cych Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, bez uszczerbku dla uprawnień Wysokiego Przedstawiciela…” (o państwie sprawującym Prezydencję rotacyjną nie wspomina się), to dla takiego państwa nie pozostaje w zasadzie miejsca do wykonywania funkcji reprezentacyjnej w stosunkach zewnętrznych. Z formalnego punktu widzenia jedyny obszar, w którym państwo sprawujące Prezydencję może działać w „stosunkach zewnętrznych”, wskazany jest w art. 2 ust. 5 Regulaminu wewnętrznego Rady UE. Stwierdza się tam, że Wysokiego Przedstawiciela przewodniczącego Radzie do Spraw Zagranicznych może „w razie potrzeby” zastąpić „członek tego składu reprezentujący państwo członkowskie spra-

wujące półroczną Prezydencję w Radzie”. Załączone do tego art. 2 ust. 5 Regulaminu Rady UE oświadczenie precyzuje, że „W przypadku gdy Rada do Spraw Zagranicznych jest zwoływana w celu omawiania kwestii Wspólnej Polityki Handlowej, jej przewodniczącego zastępuje półroczna Prezydencja…”. Tak więc państwo sprawujące półroczną Prezydencję przewodniczy Radzie do Spraw Zagranicznych, jeżeli zajmuje się ona sprawami Wspólnej Polityki Handlowej. Chodzi więc o dział, który – po ustanowieniu ESDZ – pozostaje w kompetencji Komisji Europejskiej. Celowe byłoby może rozważenie, czy linia podziału przewodniczenia w Radzie do Spraw Zagranicznych nie po winna być wyznaczona przedmiotowym zakresem podziału kompe-

– 54 –

Funkcje Prezydencji

tencji między Komisję i ESDZ: w przypadku spraw dotyczących dziedzin pozostających w kompetencji Komisji przewodniczenie obradom przypadałoby państwu sprawującemu półroczną Prezydencję. W ten sposób otrzymywałoby ono pewien ograniczony przedmiotowo, ale bardzo istotny obszar z dziedziny stosunków zewnętrznych Unii, w którym zachowywałoby sprawowanie funkcji reprezentacyjnej w stosunkach zewnętrznych. Niezależnie jednak od tych rozważań stwierdzić można, że po wejściu w życie Traktatu z Lizbony funkcja reprezentacyjna Prezydencji rotacyjnej została znacznie ograniczona. Możliwości formalne są bardzo skromne, pozostaje jedynie zachowanie ważniejszych elementów tej funkcji, zwłaszcza zapewnienie właściwego miejsca dla szefów państw lub rządów oraz ministrów spraw zagranicznych państw członkowskich poprzez kształtowanie wyważonej i przemyślanej praktyki, tak aby wezwanie do podniesienia efektywności działania Unii w stosunkach zewnętrznych nie odbiło się negatywnie na jej percepcji społecznej w państwach członkowskich (por. funkcja symboliczna Prezydencji).

7.6. Pozostałe funkcje Spośród innych identyfikowanych funkcji Prezydencji należy wskazać na jej funkcję symboliczną. Może mieć ona wielorakie znaczenie, m.in.: ■ podkreśla charakter UE jako organizacji międzynarodowej kreowanej przez pań-

stwa, a tym samym ich znaczenie w zarządzaniu Unią;

■ podkreśla znaczenie państwa sprawującego Prezydencję w Unii i jego „europejski profil”; ■ pozwala na szczególną prezentację na arenie unijnej najwyższych rangą polityków państwa sprawującego Prezydencję;

■ pozwala jednocześnie na umocnienie ich oddziaływania na sferę wewnątrzkrajową, a tym samym na polepszenie percepcji „spraw europejskich” w państwie sprawującym Prezydencję.

Łatwo więc zauważyć, że funkcja ta ma bezpośrednie powiązanie z legitymacją demokratyczną Unii. Zasadnie również zwraca się uwagę na to, że szczególnie istotne w tym kontekście jest jej powiązanie z funkcją reprezentacyjną w stosunkach zewnętrznych. Równie łatwo jest więc zauważyć, że wejście w życie Traktatu z Lizbony i nowa, hybrydowa formuła Prezydencji formalnie ograniczają funkcję symboliczną, głównie w wyniku ograniczenia roli państwa sprawującego Prezydencję w polityce zagranicznej Unii oraz w wyniku ograniczenia ważnej roli najwyższych rangą polityków tego państwa (szefa państwa lub rządu oraz ministra spraw zagranicznych) w najważniejszych gremiach unijnych. Jednym z najistotniejszych zadań podejmowanych środków implementacyjnych oraz rozwijającej się praktyki jest racjonalne wyważenie relacji między zasadą ciągłości i efektywności zarządzania Unią a utrzymaniem mechanizmów mających istotne zna-

– 55 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

czenie dla jej percepcji społecznej w państwach członkowskich. Natomiast jeśli chodzi o szczególną funkcję Prezydencji w toku negocjowania traktatów rewizyjnych, to uprzednio państwo sprawujące Prezydencję odgrywało zasadniczą rolę podczas negocjacji w sprawie traktatów rewizyjnych, tj. zmieniających traktaty stanowiące Wspólnoty, a następnie Unię. Po wejściu w życie Traktatu z Lizbony sytuacja ta istotnie się zmieniła. Co prawda w ramach „zwykłej procedury zmiany” (art. 48 ustępy 1- 5 TUE), odpowiadającej uprzedniej procedurze rewizyjnej – dawny art. 48 TUE, państwo sprawujące Prezydencję będzie nadal odgrywać główną rolę podczas Konferencji Międzyrządo wej. Niekwestionowana rola państwa sprawującego Prezydencję w tej dziedzinie wynika jednoznacznie z ust. 4 zdanie pierwsze art. 48 TUE, stosownie do którego „Konferencję przedstawicieli rządów państw członkowskich zwołuje przewodniczący Rady w celu uchwalenia za wspólnym porozumieniem zmian, jakie mają zostać dokonane w Traktatach”. Niemniej jeśli Rada Europejska podejmuje decyzje w sprawie wszczęcia procedury rewizji, to przewodniczący Rady Europejskiej zwołuje Konwent (poprzedzający Konferencję Międzyrządową), chyba że Rada Europejska podejmie decyzję o niezwoływaniu Konwentu (art. 48 ust. 3 TUE). Nie jest jednoznaczne, kto będzie przewodniczył Konwentowi: czy zwołujący Konwent przewodniczący Rady Europejskiej, czy – stosownie do dotychczasowej praktyki – specjalnie wyło-

niony przewodniczący, czy też przedstawiciel państwa sprawującego Prezydencję. Sprawę tę powinna rozstrzygnąć Rady Europejska, podejmując decyzję o wszczęciu procedury rewizji traktatów. Natomiast w ramach nowej „uproszczonej procedury zmiany” traktatów (art. 48 ustępy 6 i 7 TUE), której istota polega na możliwości zmiany postanowień traktatów w ściśle określonych dziedzinach na mocy decyzji instytucji unijnej (tzw. procedura kładki), rola państwa sprawującego Prezydencję jest ograniczona. Decyzje w tych sprawach podejmuje bowiem Rady Europejska (por. odpowiednie postanowienia ust. 6 i ust. 7 art. 48 TUE). Tak więc główną rolę organizacyjną i negocjacyjną będzie odgrywał przewodniczący Rady Europejskiej.

– 56 –

Zakończenie

8. Zakończenie Wspólnoty Europejskie, a następnie Unia Europejska rozwijały się jako organizacje międzynarodowe kreowane przez państwa członkowskie. Traktat z Lizbony potwierdził ten kierunek, przekształcając Unię w spójną organizację międzynarodową. Zarządzanie kolejno przez poszczególne państwa członkowskie działaniem najważniejszej instytucji prawodawczej – Rady (sprawowanie Prezydencji) było formalnym wyrazem ich równości.

w nadchodzących latach przez państwa członkowskie kolejno sprawujące Prezydencję. Wkład w tę praktykę powinna wnieść również Polska, której Prezydencja przypada na drugą połowę 2011 r.

Wraz z rozwojem integracji europejskiej rozrastała się kompetencja Wspólnot, a następnie Unii, znacznie też – zwłaszcza w ostatnich latach – wzrosła liczba państw członkowskich. Coraz wyraźniej rysował się problem zagwarantowania kontynuacji procesu decyzyjnego w Unii i poprawienia jego efektywności. Obecna formuła hybrydowej Prezydencji jest wynikiem ewolucji procesu decyzyjnego Wspólnot, a następnie Unii oraz koncepcji nakierowanych na jego usprawnienie. Jednocześnie jest też eksperymentem wymagającym ostrożnego wyważenia zasady efektywności i kontynuacji procesu decyzyjnego oraz percepcji Unii w społeczeństwach państw członkowskich. Stawka w tej grze jest wysoka: chodzi o umocnienie legitymacji demokratycznej Unii. Wiele będzie zależało od działań implementacyjnych, uzgadnianych obecnie w stosunku do rozwiązań wprowadzonych przez Traktat z Lizbony, a także od praktyki tworzonej

– 57 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

Ważniejsze skróty

TL – Traktat z Lizbony

Dz. Urz. UE – Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej

Traktat konstytucyjny – Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy

EBC – Europejski Bank Centralny

Traktat reformujący – początkowa, robocza nazwa Traktatu z Lizbony

EKPC – Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności

TUE – Traktat o Unii Europejskiej

ESDZ – Europejska Służba Działań Zewnętrznych

TWE – Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską

ETPC – Europejski Trybunał Praw Człowieka

UE – Unia Europejska

ETS – Trybunał Sprawiedliwości WE; po wejściu w życie Traktatu z Lizbony – Trybunał Sprawiedliwości UE

UGiW – Unia Gospodarcza i Walutowa

EWEA – Europejska Wspólnota Energii Atomowej EWG – Europejska Wspólnota Gospodarcza (od 1993 r. Wspólnota Europejska) EWP – Europejska Współpraca Polityczna EWWiS – Europejska Wspólnota Węgla i Stali JAE – Jednolity Akt Europejski KPP – Karta Praw Podstawowych UE Konferencja Międzyrządowa – Konferencja Przedstawicieli Państw Członkowskich PWBiS – Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości UE TF – Traktat o fuzji TFUE – Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (zmieniony na mocy Traktatu z Lizbony, TWE)

UKIE – Urząd Komitetu Integracji Europejskiej (od 1 stycznia 2010 r. połączył się z MSZ) UZE – Unia Zachodnioeuropejska WE – w zależności od kontekstu: Wspólnota Europejska lub Wspólnoty Europejskie WPBiO – Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony WPZiB – Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Powoływanie artykułów: w tekście artykuły TUE i TFUE powoływane są według nowej numeracji wprowadzonej na mocy Traktatu z Lizbony. Jeśli jest to niezbędne do lepszego zrozumienia wywodu, podawana jest również uprzednia numeracja artykułów TUE i TWE, według Traktatu z Nicei. Porównanie numeracji artykułów zawarte jest w tablicach ekwiwalencyjnych (załącznik do Traktatu z Lizbony). Pierwotna numeracja artykułów traktatów powoływana jest z określeniem „ówczesny” lub „dawny”.

– 58 –

Literatura wykorzystana i uzupełniająca

Literatura wykorzystana i uzupełniająca Barcz J., Unia Europejska na rozstajach. Traktat z Lizbony. Dynamika i główne kierunki reformy ustrojowej, Warszawa 2010 (wydanie II) Barcz J., Traktat z Nicei. Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 2005 (wydanie II) Barcz J., Koliński A., Jednolity Akt Europejski. Zagadnienia prawne i instytucjonalne, Warszawa 1990 Ciszak T., Herma C., Smyk K., Wójcik A., Postanowienia Rady Europejskiej w Sewilli w sprawie reformy funkcjonowania Rady UE, Biuletyn Analiz, UKIE, 2002, nr 10 Herma C., Konferencja międzyrządowa w sprawie Traktatu z Lizbony (w:) Traktat z Lizbony. Postanowienia, ocena, implikacje, Biuletyn Analiz, UKIE, 2008, nr 20 Hummer W., Obwexer W., Die „EU-Präsidentschaft”. Entwicklung, Rechtsgrundlagen, Funktionen und Aufgaben sowie künftige Ausgestaltung der „Präsidentschaft” des Rates der Europäischen Union, Europarecht, 1999, Heft 4 A. Jaskulski, Struktura i funkcje prezydencji w Radzie Unii Europejskiej (w:) Przewodnictwo państwa w Radzie Unii Europejskiej – doświadczenia partnerów, propozycje dla Polski. Red. Z. Czachór, M. J. Tomaszyk, Poznań 2009 Jesień L., Dynamika zmian modelu Prezydencji a spór o przywództwo w reformach Prezydencji Unii Europejskiej (w:) Prezydencja w Unii Europejskiej. Analizy i doświadczenia, red. K. Szczerski, Kraków 2009

Kietz D., Maurer A., Bilanz und Zukunft der Präsidentschaft im System des Rates der Europäischen Union, Integration, 2008, nr 1 Kremer A., Aspekty prawne negocjacji podczas Konferencji Międzyrządowej 2007 ze szczególnym uwzględnieniem udziału Polski (w:) Traktat z Lizbony. Główne reformy ustrojowe Unii Europejskiej, red. J. Barcz, UKIE, Warszawa 2008 Maurer A., Vermittlung, Steuerung und demokratische Verantwortung. Die Sollbruchstellen des Reformvertrages (w:) Der Vertrag von Lissabon: Reform der EU ohne Verfassung? Hrsg. I. Pernice, Walter Hallstein-Institut, 2007

Partnerstwo dla Prezydencji? Współpraca administracji z sektorem pozarządowym podczas czeskiej Prezydencji w Radzie UE – wnioski dla Polski, Raport z badań Instytutu Spraw Publicznych, A. Łada, Warszawa 2009 Prezydencja Polski w Unii Europejskiej – 2011 r., Biuletyn Analiz, UKIE, 2009, nr 22 Prezydencja w Unii Europejskiej. Analizy i doświadczenia, red. K. Szczerski, Kraków 2009 Proces decyzyjny w Unii Europejskiej. Przewodnik dla urzędnika administracji publicznej, red. A. A. Ambroziak, M. Mielecka, K. Ostrzyniewska, I. Woicka, Warszawa 2005 Przewodnictwo państwa w Radzie Unii Europejskiej – doświadczenia partnerów, propozycje dla Polski, red. Z. Czachór, M. J. Tomaszyk, Poznań 2009

– 59 –

Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej

Seeger S., Rotation in the Council – Bringing Citizens Closer to the EU?, C.A.P. Policy Analysis, 2007, No. 6 Smyk K., Prezydencja w Traktacie z Lizbony: główne postanowienia i wnioski dla Polski (w:) Prezydencja Polski w Unii Europejskiej – 2011 r., Biuletyn Analiz, UKIE, 2009, nr 22 Streinz R., Ohler Ch., Herrmann Ch., Der Vetrag von Lissabon zur Reform der EU. Einführung mit Synopse, München 2010 Tallberg J., The Power of the Presidency: Brokerage, Efficiency and Distribution in the EU Negotations, JCMS, 2004, No 5

The Presidency of the Council: the Paradox of the New Presidency (w:) The Treaty of Lisbon: Implementing the Institutional Innovations, Joint Study CEPS, EGMONT and EPC, November 2007 Thomson R., The Council Presidency in the European Union: Responsibility with Power, JCMS, 2008, No 3

Traktat z Lizbony. Postanowienia, ocena, implikacje, Biuletyn Analiz, UKIE, 2008, nr 20 Woschnagg G., Mück W., Payrleitner A., Hinter den Kulissen der EU. Österreichs EU-Vorsitz und die Zukunft Europas, Wien 2007 Wallace H., The Presidency ob the Council of Ministers of the European Community: Task and Evolution (w:) The Presidency of the European Council ob Ministers (ed. Naullain C.), 1985

– 60 –

Notatki

Ministerstwo Spraw Zagranicznych al. J.Ch. Szucha 23, 00-580 Warszawa www.msz.gov.pl www.polskawue.gov.pl